《关于贯彻执行〈杭州市市场监督管理行政处罚程序规定〉的若干意见》政策解读

为贯彻实施《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》（以下简称《市行政处罚程序规定》），我局制定了《关于贯彻执行已经局长办公会议讨论通过，并商杭州市质量技术监督局同意，自2018年1月1日起施行。

一、为什么要制定该《意见》？

制定《市行政处罚程序规定》的目的就在于实现全市市场监督管理部门行政处罚程序的统一，故“若干意见”首先对此进行了强调，同时考虑地方规章的局限性，对涉及与杭州市以外的行政部门就案件移送（移交）等事项的，继续适用部门规章。这样便于我们与外地市场（工商）监管部门的沟通，减少法律障碍。

二、《意见》制定的依据是什么？

1、《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》全文。

2、《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”

3、《外商投资企业授权登记管理办法（根据2016年工商总局令第86号修订）》第九条“被授权局应当严格按照下列要求开展登记注册和监督管理工作：（一）以自己的名义在被授权范围内依法做出具体行政行为；（二）严格遵守国家法律法规规章和产业政策，强化登记管理秩序，维护国家经济安全。对不符合国家法律法规规章和产业政策的，不予登记。对违反登记管理法规及产业政策的行为，严肃查处；（三）认真接受授权局的指导和监督，严格执行授权局的工作部署和要求；（四）被授权局执行涉及外商投资企业登记管理的地方性法规、政府规章和政策，应当事先报告授权局，征求授权局的意见；（五）按规定的期限、方式和事项向授权局报告工作，报送登记数据；（六）不断完善工作条件，提高登记管理水平。  被授权局为省级以下工商行政管理局的，应当接受省级被授权局的指导和监督，认真执行其工作部署和工作要求。”

4、《外商投资合伙企业登记管理规定（根据2014年工商总局令第63号修订）》第五条“国家工商行政管理总局主管全国的外商投资合伙企业登记管理工作。国家工商行政管理总局授予外商投资企业核准登记权的地方工商行政管理部门（以下称企业登记机关）负责本辖区内的外商投资合伙企业登记管理。省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理部门负责以投资为主要业务的外商投资合伙企业的登记管理。”

5、《公司登记管理条例》第八条“设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：（一）本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司；（二）国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局授权登记的公司。前款规定的具体登记管辖由省、自治区、直辖市工商行政管理局规定。但是，其中的股份有限公司由设区的市（地区）工商行政管理局负责登记。”

6、《省委办公厅、省政府办公厅关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》（浙委办〔2008〕116号）“决定，下放义乌市经济社会管理权限618项，下放其他县（市）443项。”

7、浙江省工商行政管理局《关于认真做好扩权强县工作中有关工商行政管理事项衔接落实工作的通知》（浙工商法〔2009〕6号）“省委办公厅、省政府办公厅《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》（浙委办〔2008〕116号）决定，下放义乌市经济社会管理权限618项，下放其他县（市）443项。为做好涉及工商行政管理部门下放权限的衔接落实工作，特作通知如下：…（二）市局涉及放权事项（8项）1、烟草广告管理审批（仅限义乌）2、县级人民政府举办的展销会登记（仅限义乌）3、外资企业及分支机构（办事机构）登记（设立、变更、注销）（仅限义乌）4、外商投资企业监督管理（仅限义乌）5、外商投资企业年检（仅限义乌）6、市局登记企业监督管理7、一星级市场认定8、对公用企业不正当竞争行为处罚。”

8、《国家工商行政管理总局关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》（工商企字﹝2001﹞第106号）“福建省工商行政管理局：你局《关于〈公司登记管理条例〉第五十九条规定中‘公司登记机关’是否仅指原公司登记机关的请示》（闽工商法字﹝2001﹞第86号）收悉。根据《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（原国家工商行政管理局令第58号），经研究，现就有关问题答复如下：一、公司违反登记管理规定，原公司登记机关和违法行为发生地公司登记机关均有权依法对其实施行政处罚。二、上级公司登记机关可以委托其下级机关直至工商行政管理所对公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚。三、对公司违反登记管理规定实施吊销营业执照行政处罚的，应由原公司登记机关作出。四、公司登记机关对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定实施行政处罚后，应及时将处罚决定书抄报（送）原公司登记机关。五、对非公司制企业、外商投资企业违反登记管理规定实施行政处罚，按照上述原则执行，其中，对非公司制企业实施责令停业整顿、扣缴营业执照行政处罚的，应当由原登记机关作出；未被授权的登记机关对外商投资企业实施行政处罚的，应当经已授权的登记机关委托。

    三、案件管辖如何分工？

根据《市行政处罚程序规定》第八条第二款的规定，我们对市级局与县级局的案件管辖作了具体分工。限制竞争行为案件和外商投资企业等违反登记管理规定的案件是法定管辖。对外商投资企业等违反登记管理规定的市级局管辖限定在市局名义登记的范围内，包括分局受委托登记的外商投资企业等。

网络交易第三方平台经营者违法行为的管辖表述为“网络交易第三方平台经营者具有突出影响或者带有普遍性的违反网络交易管理规定的案件”。

广告案件的市局管辖范围表述为“由市市场监督管理局本级登记发证的广播电台、电视台、报刊出版单位发布违法广告的案件”，排除由省级或者县级登记发证的广播电台、电视台、报刊出版单位发布违法广告的案件。由于互联网广告案件的发布主体较为复杂，故按照《市行政处罚程序规定》第十二条的规定办理，不再划分管辖层次。

质量技术监督的案件管辖分工，应由市质量技术监督局另行规定。

四、委托案件的范围和权限如何？

《市行政处罚程序规定》对市级局委托县级局办理应当由市级局管辖的案件事项未作规定，但考虑执法实际以及省委的决定，需要予以明确。

由市局登记（包括委托县级局以市局名义登记）的股份有限公司，也列入委托范围。

经开分局和景区分局均非公司登记机关，故对其受市局委托登记的公司以及外商投资企业违反登记管理规定的案件，一并实施委托办理。

五、哪些案件需要核审？

按照《市行政处罚程序规定》第三十七条的规定，首先明确了市局法制机构的案件核审范围，县级局法制机构案件核审范围由县级局自行确定，报市局备案即可。

市局法规处的案件核审基本与现行的规定相符，但明确了10万元以下案件，由稽查支队法规科核审的规定。

除稽查支队外，其他业务处室办理的案件，是否也按照10万元以下的审核标准，未作明确规定。目的在于对此有一个伸缩的余地。考虑一般业务处室的办案能力不如稽查支队，市局负责人可以决定10万元以下的案件也交由法规处核审。

另外，由于稽查支队具有双重身份，既是市局派出机构，也是市局直属事业单位，故明确委托其实施行政处罚的权限是必要的，也是有法律根据的。稽查支队在受委托范围内，自行以市局的名义作出行政处罚决定，并由其承担相应责任，市局负责人不再进行审批。

六、哪些属于重大、复杂案件？

《市行政处罚程序规定》第四十一条对此作了原则规定，故需要“若干意见”予以进一步明确，对此我们进行了细化：

1、对“拟罚没款价值或者涉案货值较大”的界定，我拟定在“罚没款价值50万元”、“涉案货值200万元”，这与我们现行的标准是基本吻合的。涉案货值100万元是省工商局2009年制定的重大案件标准，但目前仍然按照货值额100万元确定，已经明显过低。工商案件一般以案值额20%左右实施罚款处罚，故拟定为货值额200万元较为合适的。

2、对“对拟减轻处罚或者从重处罚幅度较大”的界定，我们拟定为“拟减轻处罚幅度低于法定最低额超过5万元的”；“拟减轻处罚不选择吊销证照或者罚款处罚的”和“拟从重处罚增加的罚款幅度超过10万元或者给予的罚款额为最高幅度的90%，且罚款额超过20万元的”三项。定为“法定最低额超过5万元”主要考虑减轻处罚的幅度因素，一般减轻幅度较小的，无需提交案审委讨论。目前法定最低额有广告法中的20万元，商标法中的10万元，食品安全法的5万元等。从重处罚的幅度较为复杂，设定了二个条件，主要考虑一个条件无法满足，会出现偏差。如给予法定最高幅度90%的罚款，有的法定最高罚款额本身不高，如只有3万元，如此提交案审委讨论则不合适。

3、对“应当提交讨论的其他情形”的扩展。我们将“根据行政处罚裁量规范，应当由案件审理委员会决定行政处罚裁量幅度的”和“重新审查拟撤销或者变更已经作出的处理决定的”两项作为“其他类”予以明确。前一项是《杭州市市场监督管理局规范行政处罚自由裁量的若干规定》第十一条第三款和第十四条等都作了相应规定；和后一项是《市行政处罚程序规定》第八十一条有相应的规定。

考虑案件数量及审理周期，“若干意见”将“专门案审委”制度作为一种集体案件研究制度予以明确，也是对食药行政处罚程序中“合议制度”的提升。

七、关于听证、案件督办等事项做了哪些进一步规定？

关于听证，“若干意见”补充了《市行政处罚程序规定》有关听证主持人报告后的处理事项。组织听证后，一般是两种情形，一种是作出处理行政决定，包括行政处罚决定，不予行政处罚决定或者销案决定等；另一种是需要补充调查。故需要对此程序予以明确。

关于督办案件，规定为 “案件督办的具体承办单位，由市局稽查支队承办，必要时征询法规处意见，也可以由其他相关处室办理。”

案件督办主要是案件查办事项，故原则上应当由稽查支队办理，但有时，督办事项的出现是上级指示要求，而省工商局往往分线指示，涉及商标、广告等案件会通过商标广告线传送，故全部由稽查支队办理，亦属不妥。再者，督办案件也并非完全是案件查办因素，有些还涉及其他因素，故需要留有其他业务处室承办的口子。

关于指定管辖的承办机构，规定为“根据《市行政处罚程序规定》第十条，案件指定管辖由市局政策法规处承办，必要时征询相关业务处室意见。”

法规处作为综合处室，有利于统一办理指定管辖案件。第一，法规处自身不办案，又熟悉管辖规定，作为综合处室在处理各县级局管辖争议中较为“中立”；第二，各处室承办的弊病在于互不通气状况下，容易造成混乱和矛盾。指定管辖必定涉及两个及以上的单位，多的会涉及四、五个县级局，如果各县级局向不同的市局业务线请求指定管辖，可能会产生矛盾。第三，统一由稽查支队办理，也不适合目前的办案状况，业务线有的案件本就是上级业务线布置的工作，稽查支队未必都清楚，从办案机构本身出发，往往把握不准，容易引起处室之间的矛盾。

关于吊销证照或者撤销许可等的承办机构，规定为“根据《市行政处罚程序规定》第十二条第一款的规定，原发照、发证或者登记、批准的市场监督管理部门，对其他机关移送或者下级上报的建议吊销营业执照的，由企业（个体）监管机构承办；建议吊销许可证或者撤销登记、批准文件的，由稽查机构承办。注册许可机构应当予以协助。”

将吊销营业执照的事项单独列出，由企业（个体）监管机构承办；其他则由稽查机构承办。

八、网络交易违法案件的管辖问题如何解决？

2015年11月24日，市局印发了《关于规范网络交易违法行为情况移交工作的通知》（杭市管〔2015〕249号），有关网络案件的管辖还是需要一并明确。因而在《若干意见》中将此文的基本内容予以吸收。

九、行政处罚文书做了哪些修订？

《市行政处罚程序规定》实施后，现行的“市场监督管理行政处罚文书”需要作部分调整。

1、将《投诉（举报）处理告知书》修订为《投诉举报处理告知书》

原告知书主要适用工商程序，有一定的局限性。此次修订，去掉括号，直接表述为“投诉举报”。按照食药程序，投诉举报不分，质监事实上也不作区分；工商也同样不作区分，只是将“消费者权益争议的投诉”（简称“消费者投诉”）单列程序处理。由于实践中，消费者投诉，也往往夹着“举报经营者违法”的内容，故为了减轻执法人员的负担，对“投诉举报”一律不作细分，统一使用《投诉举报处理告知书》，也即将该文书的使用范围，扩展到市场监督管理职责范围内所有投诉举报。

2、将《调查通知书》修订为《询问通知书》

《调查通知书》是在工商总局《询问通知书》的基础上制定的，主要是解决向不特定被询问人（涉案单位）制发通知的问题，但《调查通知书》的名称容易被混淆，故对此予以重新修订，修改为既可以适用对不特定被询问人的通知，也可以适用于特定被询问人的通知的《询问通知书》。

3、将《案件合议（讨论）记录》修订为《办案机构集体讨论记录》

由于《市行政处罚程序规定》排除了食药的合议程序，因而将其名称修改为《办案机构集体讨论记录》，仅适用于办案机构的案件集体讨论记录，于此与《案件审理委员会的讨论记录》作区分。

4、将《案件线索告知函》、《案件移送函》合并修订为《违法情况移送（移交、通报）函》

实务中，往往造成案件、案件线索的移送、移交的混淆，有的属于通报性质的，也会使用移送函，故为了减轻执法人员负担，统一合并为一个文书《违法情况移送（移交、通报）函》。

5、将《延期(分期)缴纳罚款通知书》修订为《延期(分期)缴纳罚没款通知书》；

《市行政处罚程序规定》已经将分期或者延期缴纳的对象从罚款，扩展为没收款，故应将此名称修改为《延期（分期）缴纳罚没款通知书》，并以格式化的方式，规范准予延期（分期）的具体内容。