尊敬的邵毅霞委员：

您在市政协第十一届五次会议上提出的《关于加强预付费制消费卡管理的建议》提案收悉。在此，非常感谢您一直以来对如何加强我市预付费制消费卡管理、切实解决民生痛点问题的意见建议和关心支持。对您提出问题和建议，我局非常重视，要求相关业务处室进行专题研究，提出切实可行的解决方案。对于您在提案中例举的案例及存在的问题，在我们杭州确实存在，同时也是一个全国普遍性存在的问题。主要反映在包括美容美发、健身、教育培训、购物等等各种预付式消费领域，并且早已广泛存在于人们日常生活中的十余个行业的百多种类型，这些预付消费给消费者带来折扣优惠的同时，也带来了大量的消费纠纷，有的还损害消费者合法权益。

一、存在的主要问题

（一）消费者往往会遇到办卡容易退款难的境地，有的商家以极其优惠的条件吸引消费者办卡，之后以经营不善或者营业场所变更、撤销等为由携款逃跑。

（二）有的商家在消费者办卡或缴费之后两副嘴脸，服务打折扣、消费设期限、过期作废等多种理由让消费者的钱打了水漂。

（三）有的商家存在“霸王”条款或“任性”规定，自赋最终解释权，擅免自身经营责任，规定办卡后不补、不退、不得转让或收取高额转让费。

（四）不签协议合同，举证维权难度大等。五花八门的预付卡，“大优惠”背后却隐藏着“预付卡退款难”、“停业后追讨难”、“服务质量难保证”等消费风险;其中商家恶意跑路、转让或更名以及对服务不满意，是引起纠纷的三个主要因素，占所有预付卡消费纠纷的78.9%。

二、问题的主要根源

存在这些问题的根源，除了预付式消费市场存在巨大利益驱使，消费者理性消费、理性维权意识淡薄，商家规范经营、合法经营理念缺失外，更深层次的原因主要在监管层面存在不足：

（一）法律法规严重滞后。对预付卡管理，全国层面至今还没有一部相应的完整的法律法规，目前仅有商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，属于部门规章，没有全行业的管理和指导意义，仅限于针对零售业、住餐业、居民服务业三大类行业的法人企业,对所有的个体工商户和私人合伙企业发卡没有明确要求，给预付卡监管留下了许多“真空地带”，而纠纷最多的恰恰是个体经营户发卡。同时，对文化、教育、体育、交通、旅游、医疗卫生等行业预付卡发行没有相应的法律法规。在地方性法规方面，仅上海市于2019年5月1日颁布施行了《上海单用途预付消费卡管理实施办法》，其中规定个体经营者不允许发行单用途预付消费卡。湖南、陕西、山东、河北、黑龙江、江苏、浙江等都相继出台了本省的《消费者权益保护条例》中，对预付卡作了简单的规定，默认了个体户发卡，对行业未明确规定，条款过于简单，也未能与商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》有效衔接，法律漏洞很多，远远不能满足实际监管的需要。

（二）执法改革和联合监管机制不完善。按照中办、国办《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》，在新一轮行政执法改革中，上海、山东、江苏、浙江、江西、湖南、贵州等省市，已将原商务执法职能和人员编制全部划转到市场监管部门，但各部门间的执法队伍和执法机制尚未有效整合，行政执法和刑事司法未能有效衔接。面对如此众多的发卡行业和举报投诉及违法违规案件，有的各自为政，有的能推则推，形成不了合力。众多跨行业、跨部门的案件和投诉既无执法职能和人员，也不可能实施长臂管理。相关法律法规缺失，也导致部门间互动不足，联动机制未能有效建立，有关部门不愿主动介入，缺少有效抓手和力量。

（三）利益巨大而违法成本太低。大量个体经营户发放预付卡，既不需要到相关部门备案，资金也不需到第三方存管，出现问题后，《单用途商业预付卡管理办法(试行)》顶格罚款数额只有3万元，远远不足违法成本和震慑作用。法律的缺位和执法力量的薄弱，给一些市场主体和个体工商户通过滥发预付卡大肆圈钱、甚至非法集资、恶意诈骗等提供了可乘之机。

（四）无任何准入门槛。所有企业和个体户都可以发卡，无需任何审批就可以发卡，发卡的种类、形式、渠道也没有限止。对您所说的资金存管也仅限于零售业、住餐业、居民服务业三大行业的规模以上法人企业有要求，其它的所有行业、所有法人企业及个体经营户、私人合伙企业都没有具体的要求，而这类发卡的经营者占到了发卡总数的99%以上，这就导致了无序发卡和这些涉卡问题的大量存在。

三、我市推进预付监管的有关工作举措

（一）着力推进数字化监管。加快推进以大数据、区块链技术手段的预付卡数字化监管体系建设，我局在着力开发预付卡基础管理系统、用户服务系统（用户手机查询、投诉、评价APP）、风险控制智能保障系统、协同监管系统（各部门协同监管服务平台）4大系统为一体的数字化监管系统的基础上,按照绿色健康码理念，开发了预付卡安全码系统，现在已统一纳入我市大数据管理系统，部门大数据驾驶舱也已上线试运行，实现企业、用户、银行、保险、监管部门实时对接，利用PC端、移动端均可在系统内完成商户备案、扫码识别和购卡、资金保险和存管、用户查询、投诉举报、信用评价、风险预警、风险控制、应急处置、联合监管等功能。此项工作已列入市政府数字政府、政法委基层社会治理、智慧电子政务、数字社会建设等数字化应用场景建设项目。起草了《杭州市单用途预付消费卡安全码管理实施办法（征求意见稿）》、《杭州市单用途预付消费卡安全码管理规范（地方标准草案）》。制订了试点工作实施方案，下一步将在桐庐县和主城区进行系统试运行的试点工作，为后续全市开展网上备案登记，开展履约保证保险、预付资金存管工作等打下基础，将发卡经营者统一纳入协同监管系统，形成各行业管理部门、执法部门统一协同监管。

（二）开展专项整治活动。一是开展专项整治。按照市委、市政府要求，在全市范围内开展单用途商业预付卡专项整治，下发了《关于开展全市单用途商业预付卡专项整治活动的通知》，明确整治范围、重点任务、时间节点和工作要求。下发了《关于报送预付卡投诉有关数据的通知》和《杭州市单用途商业预付卡规模发卡企业监管工作统计表填报说明》，对杭州静瑞美容管理有限公司等53家备案企业下发了《责令整改通知书》，取消了9家企业的备案登记。二是开展联合风险排查。与市市场监管局、市体育局及市预付卡协会、市体育休闲协会等部门和单位一起，在全市范围内开展对体育健身、美容美发等投诉多、风险高等行业进行风险排查和联合整治行动。三是开展联合执法整治行动。2020年9月开始，联合执法队开展为期三个月的预付式消费行业专项整治。共出动执法（检查）人员15130人次（其中托育机构和医疗美容领域1806人次，文化和艺术类教育培训领域6115人次，交通运输行业240人次，体育健身业349人次，市场监管主动与各相关部门共同检查6454人次），检查相关经营主体8933户，告知书发放5306户，案件处理481起，查处案件9起，责令整改经营者185户，列入经营异常名录的单用途预付卡经营者8户，罚没款共计4.1万元，取得了良好社会效果。

（三）建立健全信用监管机制。结合省商务厅之江信用平台和“信用杭州”平台，建立我市预付卡管理信用信息平台，目前已经完成监管平台与社会信用治理系统实现大数据对接，对各部门信用管理信息大数据进行汇集，能定期发布风险提示、公布红黑名单，实现预付卡经营户信息登记和社会信用管理体系信息共享，进一步完善单用途预付卡红黑名单管理制度，建立健全发卡经营者严重失信行为联合惩戒机制和守信行为联合激励机制。

（四）开展风险警示宣传。利用各种媒介和途径，加大对预付卡消费的风险警示、理性消费、依法维权等方面的宣传力度。为此，制作了预付卡宣传折页、宣传动漫、宣传画等，通过开展预付卡消费进社区、业务培训、发放宣传资料、公布失信名单、商户信用评级管理等活动。提高社会公众自我保护意识，提升企业诚信经营意识，引导消费者增强防范意识，理性购卡。

（五）完善日常监管举措。一是组织研究制订杭州市单用途商业预付卡购卡电子合同和购卡协议范本，并召集了有关法律专家、部门、行业协会、行业代表等参加的研讨会、座谈会、评审会等，形成购卡必签、一卡一签的规范购卡行为。二是结合“双随机、一公开”工作机制，组织开展各类监督检查。三是与杭州市仲裁委员会联合成立预付卡消费仲裁庭，建立快速高效纠纷仲裁机制。四是成立杭州市单用途商业预付卡协会，加强行业自律，建立自我管理、自我约束、自我完善的自律机制，制订履约公约，共同维护并净化预付式消费市场。

四、对下一步工作的意见建议

（一）加快推进立法进程。法律法规是治本之策。针对部、省法规之间不兼容、不完善、实际操作性不强等问题，以及省商务厅3次制订管理办法后报省人大和法制办不能列入立法程序的现状。建议由国务院出台《单用途预付消费卡管理条例》，提高法律层级，扩大监管覆盖范围，使之具有更强针对性、操作性。一是鉴于个体经营者和私人合伙企业由于规模小、抗风险能力弱、经营和管理不规范、资金保障没明确要求等因素，建议不允许发行预付卡。二是要对预付卡的发卡、备案、收费、保密、履约、退款、处罚等行为进一步规范，同时对执法者如何受理投诉、立案调查、处理处罚等也作出具体的规定。三是建议最高人民法院做出司法解释，明确将发卡后跑路的行为列为非法集资罪、恶意诈骗罪，追究刑事责任，加大惩罚力度，维护市场秩序，保护消费者合法权益。

（二）建立联动监管机制。针对预付卡这一金融支付的属性，建议建立以金融监管部门为总牵头的杭州市单用途商业预付卡管理工作领导小组或联席会议制度，健全联动监管机制。充分明确各级金融监管、商务、市场监管、公安、文化、体育、旅游、教育、卫生等部门职责，加强横向联动、上下贯通、相互协作、信息互通共享。实现职能部门从“单打独斗”向综合监管、“数字化监管”转变。

（三）加快综合执法体制改革到位。加快综合执法体制的改革进程，尽快建立起快速高效的综合执法体制和机制。严格按照中办、国办《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》和省委、省政府《关于深化市场监管综合行政执法改革的实施意见》的要求，由“执法部门统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等。”建议由一个行政执法部门统一行使预付卡投诉举报的受理、处置和行政处罚案件的立案、调查、处罚，避免部门间相互推诿扯皮，形成监管真空。

（四）加大执法打击力度。加强对预付式消费领域的执法检查，加大对违法违规行为的查处力度，对大案要案典型案件进行公开曝光，建立异常经营者名录，限制有违法违规记录的经营者再次进入预付式消费领域。加强行刑衔接，对涉嫌诈骗、非法集资行为的，及时移送公安部门，追究刑事责任，提高违法成本。

以上报告，请审阅。再一次感谢您对我们工作的大力支持和帮助指导。

联系人：消费处张荣华，电话：85257702   传真：85257600

杭州市商务局

2021年5月28日