杭州市森林火灾应急预案

(征求意见稿)

 

为有效提高我市应对森林火灾的应急处置能力，规范处置行为，确保应急处置准备充分、反应快速、决策科学、措施有力，最大程度减少森林火灾造成的损失，保障人民群众生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，特制定本预案。

一、总则

（一）编制依据

《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《森林防火条例》、《浙江省森林消防条例》、《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省森林火灾应急预案的通知》和《杭州市人民政府关于印发杭州市突发公共事件总体应急预案的通知》（等法律、法规和规范性文件。

（二）适用范围

本预案适用于我市行政区域内发生的森林火灾应对处置。

（三）工作原则

1.统一领导，分级管理。在市委、市政府的统一领导下，依据森林火灾的性质、波及范围和危害程度，实行分级管理、分级响应，各级、各部门落实各项责任制。

2.分工负责，密切配合。杭州市森林防灭火指挥部（以下简称市森防指）各成员单位应根据本预案确定的职责，分工负责、加强协作、密切配合、形成合力，落实各项保障措施。

3.预防为主，常备不懈。各级政府和森林经营单位，要落实各项森林火灾预防措施，并做好处置森林火灾的思想准备、工作准备和物质储备,确保反应快速、处置得当。

4.以人为本，科学扑救。在处置森林火灾时，应把保护人民群众的生命安全放在首位，科学指挥、合理用兵、确保重点，切实保障人民群众财产、公共设施和森林资源安全。

（四）灾害分级

按照受害森林面积和伤亡人数，森林火灾分为一般森林火灾、较大森林火灾、重大森林火灾和特别重大森林火灾。

一般森林火灾：受害森林面积在1公顷以下或者引起其他林地起火，或者死亡1人以上3人以下，或者重伤1人以上10人以下的；

较大森林火灾：受害森林面积在1公顷以上100公顷以下，或者死亡3人以上10人以下，或者重伤10人以上50人以下的；

重大森林火灾：受害森林面积在100公顷以上1000公顷以下，或者死亡10人以上30人以下，或者重伤50人以上100人以下的；

特别重大森林火灾：受害森林面积在1000公顷以上，或者死亡30人以上，或者重伤100人以上的。

二、组织指挥体系及职责

（一）市组织指挥机构

市森防指为全市森林火灾应急指挥机构，负责指挥、协调较大以上森林火灾的应急处置工作。

1、市指挥部组成

指  挥：市政府常务副市长

副指挥：市政府分管副秘书长，市应急管理局、市林水局、市公安局、武警杭州支队、杭州警备区负责人。

成员单位：市委宣传部、市应急管理局、市发改委、市经信局、市教育局、市科技局、市公安局、市财政局、市民政局、市规划和自然资源局、市交通运输局、市农业农村局、市林水局、市文化广电旅游局、市卫健委、市市场监管局、市消防救援支队、国网杭州供电公司、市气象局、杭州电信公司、杭州移动公司、杭州警备军、武警杭州支队、杭州西湖风景名胜区管委会。

2、市指挥部职责

（1）贯彻落实市委、市政府和上级森林防灭火指挥部关于森林防火工作的指示精神;

（2）制定完善全市森林火灾应急预案并实施有关工作;

（3）及时掌握森林火险等级变化和火情动态，组织、领导、指挥、协调全市范围内森林火灾的预防和扑救工作，视情启动预案;

（4）处理其他有关森林火灾预防和扑救的重要工作。

3、成员单位职责

市委宣传部：负责组织协调新闻媒体适时报道、发布森林火灾信息，及时向社会通报森林消防工作动态；负责做好较大以上森林火灾突发事件信息发布和舆论引导等工作。

市应急管理局：贯彻落实市委、市政府和省森林防灭火指挥部关于森林防灭火工作的指示精神；按照分级负责原则，指导森林火灾处置工作，统筹救援力量建设，组织、协调、指导相关部门开展森林防灭火工作；组织编制森林火灾应急预案，开展实施有关工作；根据气象条件，及时发布森林火情监测预警信息和火灾信息；承担市森防指办公室日常工作。

市发改委：负责森林消防体系建设基础设施等项目的立项审批工作，协助制定灾后基础设施恢复重建规划。

市经信局：负责协调相关企业做好抢险救援工业产品的生产和供应，组织落实市医药储备的紧急调用。

市教育局：指导督促全市各级各类学校开展森林消防知识教育和应急知识教育。

市科学技术局：负责森林消防有关科技项目的立项，组织科技攻关和科技成果转化应用。

市公安局：负责预防和打击各种侵害森林安全的违法犯罪活动，负责火灾现场相关区域治安管理、安全保卫、火场交通管制和火灾案件侦破等工作。

市财政局：督促各地政府按照分级负担的原则，落实物资储备经费和较大以上森林火灾应急准备和扑救工作所需资金。

市民政局：负责做好陵园、公墓森林消防安全工作。

市规划和自然资源局：指导城乡规划符合森林防灭火预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；及时提供火灾现场图片和图像及火烧迹地面积图。

市交通运输局：根据扑火工作需要和事发地市森林防灭火指挥部的请求，组织协调运力，为扑火人员和物资快速运输提供支持保障；负责通知路桥收费站开设绿色通道，快速放行扑火救灾车辆，确保扑火物资和增援人员运送到位  

市农业农村局：推进农作物秸秆综合利用。在森林火灾发生时，协助做好农作物周边防火隔离带的开设，指导区、县（市）农业农村部门做好相关工作。

市林水局：履行森林防灭火工作行业管理责任，指导开展防火巡护、火源管理、防火设施建设等工作；协助当地政府做好大中型水库管理单位所管辖森林的防灭火工作；组织指导国有林场林区专业队伍建设、宣传教育、预警监测、督促检查等工作；根据国家综合防灾减灾救灾规划有关要求，组织编制森林火灾防治规划和防护标准并指导实施。必要时，可以按程序提请，以市森防指名义部署相关防治工作。

市文化广电旅游局：指导督促A级旅游管理单位落实森林火灾防控责任，开展防火宣传。

市卫健委：负责较大以上森林火灾中受伤人员的救治，当事发地医疗机构无法满足实际医疗救助需要时，协调做好受伤人员紧急救治、卫生防疫等医疗卫生工作。

市市场监督管理局：负责全市生产、流通领域森林防灭火产品的质量监督。

市消防救援支队：在市森防指统一领导下，协助开展对森林火灾扑救和抢险救援工作的支援。

国网杭州供电公司：负责穿越林区的高压电缆、输电线路的防火措施，并定期检查；指导参与因高压电缆、输电线路引发森林火灾的扑救工作。

市气象局：负责及时提供火场天气预报和天气实况服务，适时实施人工增雨作业，同时做好森林火险等级预报; 提供卫星图像数据,参与利用遥感手段进行森林火灾监测及损失评估。

杭州电信公司：负责做好森林消防所需的通信联络工作，保证通讯畅通。

杭州移动公司：负责做好森林消防所需的通信联络工作，保证通讯畅通。

杭州警备区：组织指挥所属民兵协助森林火灾的扑救行动，协助驻杭部队增援扑救行动。

武警杭州支队：根据市委市政府的要求，组织指挥所属部队支援扑火救灾工作。

杭州西湖风景名胜区管委会：负责做好景区森林火灾的应急处置工作。根据市森防指挥部工作要求，协助周边地区开展森林火灾扑救工作。

（二）日常办事机构

市森林防灭火指挥部办公室（以下简称市森防指办公室）设在市应急管理局，主任由市应急管理局分管领导担任，承担市森防指挥部综合协调和日常管理工作。

（三）现场处置机构

较大以上森林火灾发生后，根据扑救工作需要，成立森林火灾扑救现场指挥部（以下简称现场指挥部），负责现场指挥，组织科学扑救。

现场指挥部由事发地政府、森林防灭火指挥机构领导等人员组成，市森防指视情派出有关领导、扑火专家。军队、武警执行森林火灾扑救任务，依照《军队参加抢险救灾条例》的有关规定执行，并接受现场指挥部的统一指挥。

现场指挥部职责。负责森林火灾现场的统一指挥，建立若干行动组。根据市领导和市森防指指示精神，制定森林火灾扑救方案，组织领导扑救行动。开展综合调度。全面掌握火情动态、火场气候和组织扑救情况，统一组织和调度扑救力量、扑火物资和后勤保障，并落实扑救队伍通信联络、火场火势瞭望监测、部门之间协作等应急处置措施。根据需要邀请专家组专家，为森林火灾应对工作提供政策、技术咨询与建议。协调有关新闻单位，按照及时、准确、客观、全面的要求，做好新闻报道的统一发布工作，消除不良信息影响。

（四）区、县（市）组织指挥机构

各区、县（市）森林防灭火指挥部及其办公室负责做好本行政辖区内森林火灾的应急处置工作。并根据市森防指指示或应急工作需要，协助周边地区开展应急扑救工作。

三、预警、监测和信息报告

（一）预警

1.预警分级

根据森林火险等级、火行为特征和可能造成的危害程度，按照国家有关标准，将森林火险预警级别由高到低依次划分为红色、橙色、黄色和蓝色四个预警等级。

2.预警发布

各地应急管理行政主管部门和林业行政主管部门、气象行政主管部门要加强会商，制作森林火险预警信息，通过预警信息发布平台和广播、电视、报纸、互联网、手机短信等渠道向涉险区域相关部门和公众发布。必要时，市森防指向各区、县（市）森林防灭火指挥机构发布预警信息。

3.预警响应

当发布蓝色预警信息后，预警地区县级以上政府及其有关部门应密切关注天气等情况，密切关注森林火险预警变化，注意卫星林火监测热点检查反馈情况。

当发布黄色预警信息后，预警地区县级以上政府及其有关部门加强森林消防巡护和瞭望监测，做好预警信息发布和森林消防宣传工作，加强火源管理，落实防火装备、物资等各项扑火准备。当地专业、半专业森林消防队伍进入待命状态。

当发布橙色、红色预警信息后，预警地区县级以上政府及其有关部门在蓝色、黄色预警响应措施的基础上，进一步加强野外火源管理，开展森林消防检查，并根据天气变化，适时发布禁火令，禁止林区一切野外生产、生活用火；加大预警信息播报频度，做好物资调拨准备。当地专业、半专业森林消防队伍视情靠前驻防。市森防指视情对预警地区森林消防工作进行督促和指导。

（二）林火监测

市森防指办公室根据国家、省林火卫星监测系统提供的热点监测图像及监测报告，及时督促各地核查和反馈热点情况，掌握全市火情动态。森林火灾发生地通过远程视频监控系统、瞭望台和巡护人员密切监视火场周围动态。

（三）信息报告

森林火灾实行有火必报制度。各级森林防灭火指挥机构要按照按照森林火灾信息报送有关规定，及时、准确、规范地将森林火灾信息逐级上报至省森防指，并及时通报受威胁地区有关单位和相邻行政区域森林防灭火指挥机构。

出现以下重要火情之一时，市森防指应立即报告省森防指和市政府，并通报市森防指相关成员单位：

1.受害森林面积50公顷以上的森林火灾;

2.造成1人以上死亡或3人以上重伤的森林火灾;

3.12小时尚未扑灭明火的森林火灾;

4.发生在省际、市际交界地区危险性大的森林火灾；需要省森防指协调扑救的森林火灾;

5.威胁居民区和重要设施安全的森林火灾;

6.发生在西湖风景名胜区、半山地区、天目山和清凉峰国家级自然保护区核心区的森林火灾;

7.其他需要报告的森林火灾。

四、应急响应

（一）分级响应

森林火灾发生后，根据火灾严重程度、火场发展态势和当地扑救情况，市级层面应对工作设定为Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级4个响应等级。

1.Ⅳ级响应

（1）启动条件

①过火面积50公顷以上的森林火灾；

②发生在敏感时段、敏感地区，8小时尚未扑灭明火的森林火灾；

符合上述条件之一时，市森防办启动Ⅳ级响应。

（2）工作措施

①市森防指办公室进入应急状态，及时掌握火情信息，研判火灾发展态势；

②加强对火灾扑救工作的指导，视情协调相邻地区专业、半专业森林消防队伍做好应急支援准备；

③视情发布高森林火险预警信息。

2.Ⅲ级响应

（1）启动条件

①造成1人以上3人以下死亡或3人以上10人以下重伤的森林火灾；

②发生在敏感时段、敏感地区，12小时尚未扑灭明火的森林火灾；

③相继发生二起以上危险性较大的森林火灾。

符合上述条件之一时，市森防办启动Ⅲ级响应。

（2）工作措施

在Ⅳ级响应的基础上，采取以下措施：

①市森防指派出工作组赶赴火场，协调、指导火灾扑救工作；

②根据县级森林防灭火指挥机构的申请，协调相邻县级森林防灭火指挥机构派出专业、半专业森林消防队伍支援扑救；

③发布高森林火险预警信息。

3.Ⅱ级响应

（1）启动条件

①造成3人以上10人以下死亡或10人以上50人以下重伤的森林火灾；

②发生在敏感时段、敏感地区，24小时尚未扑灭明火的森林火灾；

③受害森林面积在50公顷以上100公顷以下。

符合上述条件之一时，市森防指启动Ⅱ级响应。

（2）工作措施

在Ⅲ级响应的基础上，采取以下措施：

①市森防指组织有关成员单位开展火情会商，分析火险形势，研究扑救措施及保障工作；

②市森防指领导率相关人员赶到火场一线，成立市现场指挥部，并设立相关工作组和专家组。市森防指办公室按市现场指挥部下达的命令协调做好跨区域支援力量、扑救物资调动和调拨以及航空救援。各相关成员单位快速响应，按职责分工做好各阶段扑火救灾工作；

③根据需要，请求省森防指派出专家指导扑救工作；

④市森防指办公室及时向市气象局通报火场位置、火场范围和火场蔓延趋势等信息，市气象局做好现场火情监测及人工增雨等各项准备工作。

4.Ⅰ级响应

（1）启动条件

①造成10人以上死亡或50人以上重伤的森林火灾；

②发生在敏感时段、敏感地区，48小时尚未扑灭明火的森林火灾；

③受害森林面积在100公顷以上1000公顷以下；

④发生的森林火灾市级扑救力量已不足，不能有效控制火场蔓延。

符合上述条件之一时，市森防指启动Ⅰ级响应。

（2）工作措施

在Ⅱ级响应的基础上，采取以下措施：

①向市委、市政府报告重大火情，建议启动《杭州市突发公共事件总体应急预案》；

②市森防指主要领导赶赴火场一线指挥扑救，全市范围内调集扑火力量，根据需要，及时请求省森防指调派专业、半专业森林消防队伍实施跨区支援扑救以及航空救援；

③按照市森防指设立的工作组情况，通信、电力、交通、卫生、宣传、公安等成员单位按照各自职责落实相应工作；

④市气象局根据火场气象条件，派员开展火情移动监测，择机实施人工增雨。

（二）处置流程

1.组织与动员

事发当地政府立即就近组织专业、半专业和义务森林消防队伍赶赴现场处置，力争将火灾扑灭在初发阶段。武警、公安、民兵等力量，由区、县（市）森林防灭火指挥机构负责指挥调度。必要时，组织经过扑救训练的机关干部、职工和当地群众参与扑救。不得动员残疾人、老年人、孕妇、未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参与扑火工作，上述人员自发参加的，当地政府和有关部门应当加以劝阻。

当事发地扑救力量不足时，由区、县（市）森林防灭火指挥机构提出申请，报经市森防指批准，由市森防指向调动支援力量单位下达调动命令或商请调动事宜，实施应急支援。所有支援力量必须服从事发地森林防灭火指挥机构或现场指挥部统一指挥。支援扑救兵力及装备运输以公路为主，由交通运输和交警部门负责开通应急救援“绿色通道”，确保快速安全运达。

2.现场扑救

现场指挥部要尽快了解掌握火场情况，全面、准确地对火场各要素进行分析，迅速形成火灾扑救方案，果断向各扑火队伍下达命令。在火灾现场范围较大且分散的情况下，可将火灾现场划分若干分区，分别任命分区指挥员，按照现场指挥部的统一部署，全权负责本分区扑火的组织指挥。

扑救森林火灾的规范化要求具体按国家森林火灾扑救工作规范执行。

3.扑火装备调度

根据扑火实际需要，依据全市跨区增援机动扑火队伍携行装备情况及森林消防物资储备库分布情况，进行科学有效地调配。

发生森林火灾需要飞机增援扑火时，由市森防指向省森防指提出申请，经省森防指批准，实施森林航空消防飞机扑火作业。

4.转移安置人员

当居民点、人员密集区受到森林火灾威胁时，及时果断地采取有效阻火措施，依照预定的紧急疏散方案，明确安全撤离路线，有组织、有秩序地及时疏散居民和受威胁人员，确保人民群众生命安全。妥善做好转移群众安置工作，确保群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处和有必要的医疗保障。

5.医疗救护

森林火灾造成人员受伤，事发地政府要积极开展救治工作。首先由当地医疗部门进行救治，必要时由市卫健委组织医疗专家进行协助救治或安排转院救治。

6.善后处置

做好遇难人员的善后工作，抚慰遇难者家属。对因扑救森林火灾负伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。

7.保护重要目标

自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、大中型水库等高保护价值森林受到森林火灾威胁时，应迅速调集专业、半专业森林消防队伍，采取开设阻隔带、清除障碍物、局部交通管制等应急措施，全力消除威胁，确保目标安全。

军事目标、油库、液化气站、加油站、炸药库、变电所等重要设施目标周围必须安装森林消防栓、建设生物防火林带或工程阻隔带。受到森林火灾威胁时，应急开设的阻隔带应符合安全距离的要求，一般为50米以上宽度。

8.维护社会治安

维护交通秩序，加强火灾影响区域的社会治安管理，严厉打击借机盗窃、抢劫、哄抢救灾物资、传播谣言等违法犯罪行为。在金融单位、储备仓库等重要场所加强治安巡逻，维护社会稳定。

9.火案查处

由市林水局森林公安局负责指导、督促事发地森林公安机关进行森林火灾案件的查处工作。未设森林公安机构的，由当地公安机关负责案件查处工作。

10.发布信息

通过授权发布、发新闻稿、接受记者采访、举行新闻发布会和专业网站、官方微博等方式，及时、准确、客观、全面地向社会发布森林火灾和应对工作信息，回应社会关注。发布内容包括起火时间、火灾地点、过火面积、损失情况、扑救过程和火案查处、责任追究情况等。

11.火场清理

森林火灾扑灭后，继续组织扑火人员做好余火清理工作，经检查验收合格，扑火人员方可撤离。同时，划分责任区域，留足人员看守火场。

12.应急结束

在森林火灾全部扑灭、火场清理验收合格后，由启动应急响应的原机构决定终止应急响应，宣布应急结束，并函告有关方面。

五、后期处置

（一）火灾评估

市森防指根据事发地森林防灭火指挥机构上报的过火面积、森林受害面积、损失林木数量等火灾情况报告，结合实地踏勘，评估森林资源及其他损失情况，按要求建立森林火灾档案。

（二）工作总结

应急工作结束后，事发地政府要及时进行工作总结，分析火灾原因和应吸取的经验教训，提出整改意见和防范措施，向省森防指、市政府和市森防指报告。

（三）责任追究

根据有关法律法规，对火灾肇事者，由当地公安机关依法查处；对在火灾事故中失职渎职人员，依据国家和省相关规定追究责任。

六、应急保障

（一）队伍保障

扑救森林火灾以专业和半专业森林消防队伍为主，以应急和群众森林消防队伍等扑火力量为辅，保证有足够的扑火梯队。各类森林消防队伍要在当地森林防灭火指挥机构的统一组织指挥下，互相支援、积极配合、协同作战。

需要跨区、县（市）增援扑火力量时，由火灾发生地区、县（市）森林防灭火指挥机构提出申请，经市森防指批准，实施跨区增援。跨区域调动驻杭解放军、武警部队应急森林消防队伍，由市森防指下达指令，按有关规定组织实施。

需要省增援扑火力量时，由市森防指提出申请，经省森防指批准后实施。

（二）运输保障

增援扑火兵力及携行装备的运输以公路输送方式为主，由公安交警和交通运输部门负责开通应急救援“绿色通道”，确保应急物资和人员及时安全运达。

（三）扑火物资储备

全市实行市、县、乡三级森林消防物资储备制度，各级政府根据国家森林防火物资储备标准的要求，结合本地实际，建立相应的森林消防物资储备库，储备一定数量的扑火机具、防护装备和通信器材，并及时进行维护和更新。

发生森林火灾时，先动用当地森林消防物资储备。物资储备不足时，上一级森林防灭火指挥机构有权紧急调用下一级的森林消防物资储备。

应急食品、药品及其他后勤物资，由当地政府统一组织协调提供保障。

（四）资金保障

按照分级负担的原则，市级承担的森林火灾预防、预测、应急准备和救援工作所需资金，由市应急管理局提出，经市财政局审核后列入年度市级财政资金预算。

（五）技术保障

各级林业部门负责森林火灾防治规划和防护标准的制定并指导实施；指导开展森林防火巡护、野外用火管理、防火设施建设，指导森林公安队伍及其物资装备建设。各级气象部门为扑救工作提供事发地的天气实况、天气预报、森林火险等级预报、人工增雨等技术保障。各级规划和自然资源部门负责提供森林防灭火应用地理信息数据，应用无人飞机进行火场侦察，及时提供火灾影像资料及火烧迹地面积图，为扑火指挥决策提供信息支持。应急管理部门和林业部门协商共建和管理森林消防专家信息库，为扑救行动提供技术咨询和现场指导。各级森林防灭火指挥机构负责有计划地开展扑火指挥、扑火技战术、安全知识和应急预案的培训演练，提高扑火队伍的综合能力；充分利用信息网络、无线电台、卫星电话、移动手机、有线电话等多种通信资源，建立森林防灭火通信体系和火场指挥应急通信网络，为安全扑救工作提供通信保障。

七、附则

本预案所称“以上”含本数，“以下”不含本数。

本预案应随着市应急管理实际情况的变化，及时修订完善。各区、县（市）政府及市有关部门应根据本预案，结合本地实际，制定相应的应急预案，报市森防指备案。

本预案由市应急管理局负责解释。前发《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市森林火灾应急预案的通知》（杭政办函〔2013〕187号）同时废止。