杭政〔2007〕2号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为加快市政公用行业引进市场机制步伐，增强市政公用行业服务功能，提高服务水平，根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）、建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）及《中共杭州市委、杭州市人民政府关于进一步统筹协调全市经济体制改革工作的意见》（市委〔2006〕9号）精神，结合本市实际，现就加快我市市政公用行业市场化进程提出如下实施意见。
一、明确指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想。以引入市场机制、提高效率、增加公众利益为目的，以健全市政公用行业政策法规为基础，以放开市场、促进公开公平竞争、转换企业体制机制为重点，以完善政府监管体制为关键，全面推进市政公用行业市场化进程，理顺政府、市场和企业的关系，确立市政公用企业市场主体地位，提高市政公用行业产品质量和服务水平。
（二）目标任务。到2009年，建立起比较完善的市政公用行业政策法规体系，政府、市场、企业职责明确，关系基本理顺；建立公开、公平、适度竞争的市政公用行业市场，实现投资主体多元化、经营形式多样化，企业改制任务基本完成，企业效率、产品质量和服务质量明显提高；建成以政府监管与社会监督相结合的监管体系，监管机构健全，监管职责明确，监管工作到位；真正建立政府购买服务的机制，政府投入到位。实现市政公用行业秩序良好、事业发展、企业竞争力提高、产品和服务质量优良且价格合理、公众比较满意的目标。
（三）基本原则。
1.公众利益优先。市政公用行业改革涉及城市居民的切身利益，社会高度关注。因此，要以增加公众利益为价值取向，把公众利益放在优先的位置。
2.适度竞争。竞争是市政公用行业增加公众利益的主要动力之一。在市政公用行业改革中，应加强打破垄断、有利于竞争的制度设计，对可实行竞争的环节和领域不搞垄断。同时，针对市政公用行业的特殊性，处理好规模经营和引入竞争的关系，实行适度竞争。
3.循序渐进。市政公用行业改革是一项系统工程，应先实行政企分开，建立现代企业制度，待条件成熟时再推进产权制度改革。
4.加强监管。要强化政府监管职能，完善社会监督机制，确保市政公用行业产品和服务优质、价格合理。政府监管体系的建立应先于市政公用企业改革，使市政公用行业在走向市场的过程中始终受到政府严格规范的监管。
5.维护职工利益。市政公用行业与一般竞争性行业不同，呈现出稳定发展的趋势。因此，在加快市政公用行业市场化进程中要保持职工就业稳定，通过培训提高职工素质，适应未来发展的需求。
二、开放市场，建立适应社会主义市场经济要求的市场运行机制
（四）开放投资建设市场。鼓励社会资本（包括境外资本）投资市政公用行业，采取独资、合资、合作、股份制、BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）等多种形式，实现投资主体或经营主体的多元化。鼓励和支持城市市政公用企业上市融资或发行企业债券，积极利用国内外金融机构贷款进行基础设施建设。
（五）开放经营市场。建立市政公用行业准入制度，合理配置市政公用资源。通过招标拍卖等方式，经营好市政公用设施使用权、冠名权、广告权、收费权、租用权等资产。城市供水、管道供气、集中供热、公共客运、污水处理、垃圾处置等符合特许经营条件的资源和设施，由政府授权特许经营。鼓励符合市场准入条件的市场主体通过公开竞标等法律法规允许的方式获取特许经营权。
（六）开放作业市场。全面放开市政公用行业的工程设计、施工以及市政设施维护、城市绿化养护，道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，允许社会上的单位和个人组建作业公司，通过公开竞争承接作业任务。
三、深化改革，建立符合现代产权制度要求的企业经营机制
（七）加快推进事转企改制进程。对市政、公用、绿化、环卫等经营、作业性事业单位进行事转企改制，使其成为独立的市场主体，实现政企分开、政事分开。
（八）推动市属市政公用企业产权制度改革。采取多种形式引进社会资本，在确保政府调控力的前提下，合理减持国有股权，优化大中型市政公用企业的股权结构。
1.杭州市公共交通集团有限公司要合理规划国有资产布局，加快主营业务多元化改制进程，整合现有资源改制组建多元投资的公交营运股份有限公司或有限责任公司。整合公交始末站、中心站（换乘枢纽）、候车廊等资源，组建独立的国有独资或国有控股的公交场站有限公司。票务结算中心（IC卡公司）由国有资本控股，可吸纳在杭州公交市场经营的所有公交企业共同参股。
2.杭州市水业集团有限公司、排水有限公司要加快主营业务多元化改造。深化供、排水企业改革，使其真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。根据国家有关规定，在保证供水管网资产、污水管网及输送资产由国有资本控股的前提下，加快推进主营业务的股份制改造。
3.杭州市燃气（集团）有限公司要在天然气高压管网合资的基础上，加快主营业务股权多元化改造。供气管网由国有资本控股；在其他主营业务股权的多元化改造中，国有资本可控股、参股。
4.国有垃圾处置单位要在完成事转企改制及国有资本控股的基础上，引进社会资本组建多元投资的有限责任公司。
（九）深化企业内部管理机制改革。按照建立现代企业制度要求，完善企业法人治理结构。加快企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，增强企业活力。切实规范企业经营行为，提高企业服务水平，使其逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路。
四、转变职能，建立适应市政公用行业发展要求的政府监管机制
（十）总体规划，有序推进。根据我市经济社会发展规划和城市总体规划，科学制定城市市政公用行业中长期发展规划及各专项规划，做好项目储备工作。以增强城市功能、营造优良人居环境为重点，合理安排建设时序，确保规划实施进度。
（十一）加大市场监管力度，规范经营行为。赋予监管部门法定职责，形成专司监管部门和兼司监管部门相结合的政府监管网络。进一步完善法规体系，规范行业管理，推进依法行政，建立公开、公平、公正的市场环境。认真执行有关监管法规，严格市场准入制度，加强市政公用企业及市政设计、施工、维修养护等企业的市场准入管理。规范城市供水、管道供气、集中供热、公共客运、垃圾处置、污水处理等行业的特许经营权管理，形成有效的行业监管体系。完善供水、管道供气、集中供热、公共客运、垃圾处置、污水处理等行业的产品供应、服务质量标准，建立考核评价机制，强化政府监管和社会监督。
（十二）逐步完善价格形成机制。根据国家有关政策、社会平均成本、市场供求状况、国民经济和社会发展要求、社会承受能力等因素，合理确定或调整供水、管道供气、集中供热、公交、垃圾处置、污水处理等行业的产品、服务价格。完善成本约束机制，严格贯彻执行国家规定的成本监审办法，加强对市政公用行业运营成本的监审。健全价格听证制度，规范定价行为。
（十三）保障市政行业公用产品的供应和服务。市政、环卫、供水、供气、公交等城市生命线行业实行市场化运作后，各级政府要采取政策引导等必要的调控手段，确保产品和服务的有效供给，维护社会稳定。同时，要研究制定市政公用产品的质量和服务标准，满足城市居民生活质量和水平不断提升的需要。
五、落实政策配套,加快市政公用行业的市场化改革
（十四）增加政府投入。根据经济发展和财政收入增长情况，逐步增加对市政公用行业发展的投入。市政公用行业国有资产出让、经营权出让转让等收益主要用于市政公用行业发展。
（十五）建立和完善财政补助、补偿机制。供水、管道供气、集中供热、公交、垃圾处置、污水处理等市政公用企业因政府定价行为和承担法律、法规及政府规定的指令性任务形成的政策性亏损，由公共财政予以相应补贴并及时拨付到位。市政、城市绿化、环卫等公共设施养护、维护的费用，按照实际成本定额核算，列入当地政府的财政预算，依据合同拨付。树立“政府购买服务”的理念，根据社会公众利益的需要，研究建立公共财政对市政公用企业进行适当补偿的机制。
（十六）做好改制企事业单位人员安置分流工作。市属和老城区所属市政公用事业单位改制的人员安置分流，按照《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》（杭政〔2001〕14号）、《杭州市人民政府关于市属事业单位改制政策的若干补充意见》（杭政〔2005〕159号）等政策执行；企业单位改制，按照《杭州市人民政府办公厅关于进一步完善企业改制中职工工龄置换的意见》（杭政办〔2002〕33号）、《关于我市国有中小企业改制中若干问题处理意见的通知》（杭政〔1999〕17号）等政策执行。
人员安置分流所需费用在国有净资产转让收益中支付，不足部分在市城建资产经营公司系统内统一调剂。
（十七）落实事转企职工薪酬和社会保障政策。市政公用事业单位改制为企业后，应按照现代企业制度要求，与职工签订劳动合同，建立健全企业劳动工资和社会保险制度，并在国家对企业工资的调控范围内，自主决定内部工资分配形式和办法；参加城镇企业职工养老保险，并由社会保险经办机构按规定建立基本养老保险个人账户。改制前已参加事业单位基本养老保险的职工，应办理养老保险关系转移手续；未纳入机关事业单位养老保险参保范围的事业单位职工，改制前的连续工龄视同缴费年限。
（十八）妥善处置改制单位资产。对改制企事业单位的资产评估、产权界定、资产提留、资产核销、非经营性资产剥离、净资产作价、土地使用权处置等，按照国家和地方的有关政策规定执行。
加快市政公用企事业单位的产权界定工作。对部分由于历史原因确权暂有困难的土地、房产及市政设施等资产，要本着尊重客观实际、维护国有权益的原则积极予以确权，为推动市政公用企事业单位的改革打下良好基础。
六、加强组织领导，确保改革工作的顺利推进
（十九）成立市政公用行业改革工作领导小组。市政公用行业改革意义重大，任务繁重，且政策性强，涉及面广。为积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程，加强对市政公用行业改革的统筹协调，成立由市政府领导任组长的市政公用行业改革工作领导小组，领导小组办公室设在市城管办。
七、萧山区、余杭区和各县（市）可结合本地实际，参照本意见执行。
市政府前发文件与本意见不一致的，按本意见执行。
杭州市人民政府
二○○七年二月一日
