杭政函〔2006〕65号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

根据《杭州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》有关经济体制改革目标，我市要经过5年坚持不懈的努力，不断消除制约经济社会发展的体制性障碍，形成贯彻科学发展观和构建和谐社会的制度体系，率先建立制度比较完备、运行比较高效、在国际竞争中有比较优势的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。今年是实施“十一五”规划的开局之年，今年的改革工作要注重衔接、立足当前，把改革放在更加突出的位置，以更大决心推进改革，为实现“十一五”改革目标开好头、起好步。

一、2006年深化经济体制改革的指导思想

认真贯彻党的十六大、十六届五中全会、中央经济工作会议精神，全面落实市委九届十次会议和市人大十届六次会议关于深化改革的目标任务，以落实科学发展观为主题，以坚持市场化改革为取向，以申请和实施国家综合配套改革试点为契机，以推进行政管理体制改革为关键，以建立健全改革工作推进机制为抓手，实施改革攻坚，在促进经济增长方式转变和构筑社会利益平衡机制等关键环节和重点领域取得突破，不断增强体制机制活力。

二、2006年深化经济体制改革的主要工作

（一）深化行政管理体制改革，切实转变政府职能。

1.创新政府运作机制。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。完善市城区“六组团”的管理体制。推进乡镇政府转变职能，乡镇事业单位整合转型。深化行政审批制度改革，依法规范行政许可及非行政许可行为，进一步减少行政审批事项。完善行政服务中心功能，扩大窗口授权，积极推进并联审批和网上审批。完善行政审批项目网上监督制度。

2.深化投资体制改革。制定杭州市企业投资项目核准和备案管理暂行办法，确立企业投资主体地位。推进杭州市政府投资项目管理立法工作，加强政府投资项目管理，规范政府投资行为。建立健全运用产业、环保、财税政策及城市规划等手段引导和制约投资主体行为的调控机制。

3.完善公共财政体系。强化财政公共服务职能，科学界定财政支出范围，调整财力分配结构，完善财政转移支付制度。整合专项资金资源，调整专项资金设立重点，从偏重经济增长转向公共服务。深化部门预算改革，进一步细编部门预算。完善国库集中支付制度，建立国库单一账户体系，进一步扩大财政直接支付范围。建立政府购买服务的公共财政支出机制，提高公共资源使用效率。进一步完善政府采购制度。规范市、区政府间财政分配关系，实现事权与财力相统一。推进税收属地征管，进一步完善市、区财政管理体制。

4.稳步推进公车改革。认真评估总结车改工作，不断完善公务用车改革政策，规范试点。根据“成熟一个推行一个”的精神，稳步推进区级机关公车改革，择机开展市级机关公车改革试点，降低行政运作成本。

（二）深化国有企业改革，推动民营经济转型发展。

1.完善国资监管体制。探索建立以国有资本经营预算管理为主体的国有资产监督管理体制，建立透明规范的监督和约束机制。进一步完善国资委与营运机构的职能定位，明确各自的职责及权限，完善管资产与管人管事相结合的国有资产监管体系，进一步理顺市国资委与市有关部门的关系。不断完善国有资产经营业绩考核体系，研究提出激励与约束相对应的国有资产营运机构经营责任考核办法。建立国有股东重大事项报告制度，完善企业经营风险防范机制。

2.深化国有企业改革。进一步深化竞争性领域产权制度、劳动用工制度、管理制度等各项改革，积极探索授权经营企业和国有独资公司产权多元化的改制和重组。规范职工持股会运行机制，维护各方利益平衡。研究制定国有经济布局和结构的战略性调整规划。

3.推进公用行业改革。研究制定《关于加快市政公用行业市场化改革的意见》，明确资源整合、特许经营、财政补贴、股权结构、土地房产、改制成本等问题，理清基本思路，完善改制政策。提出杭州水务一体化体制改革方案，加快研究并推进垃圾收集处理体制改革，有效整合公用行业优质资源，推进公用行业体制优化。调研《杭州市市政公用行业特许经营条例》，明确特许经营监管体系，具体落实市场准入和退出条件，完善特许权招标投标标准，设立特殊情况下临时接管条款，规范政府或企业权利等，开展水务、燃气、公交、垃圾处理等行业特许经营制度试点。在保证政府有效监管的条件下，以产权制度改革为核心，有序推进市政公用事业的产权多元化进程。

4.改善民企发展环境。抓紧修订、完善促进个体私营等非公有制经济发展的政策，推动民营企业加快结构调整和增长方式转变。编制促进个体私营等非公有制经济发展规划。坚持“非禁即入”原则，鼓励民营企业进入城市基础设施、文化产业、现代服务业等领域，积极创造民资、外资“国民待遇”体制空间，赋予其均等的资源分配和平等的市场准入机会。消除民营企业在融资、招商引资中的体制障碍，促进“二次创业”。引导民营企业不断完善和规范治理结构，优化人才结构，提高员工素质，重视企业安全生产、员工工资福利和人力资源培训，维护员工合法权益，促进劳资关系和谐。研究明晰城镇集体资产产权政策，探索集体资产合理分配方式和途径。

（三）推动社会事业体制改革，规范公共服务体系。

1.深化事业单位改革。清理规范事业机构，调整单位布局，减少机构数量，控制总量规模，实施政事分开、管办分离，实现公共事业体制转换。推进事业单位分类改革，深化经费自理、企业化管理事业单位产权制度改革。

2.深化卫生体制改革。积极探索卫生行政管理部门与医疗机构管办分离途径。深化公立医院运行机制改革，进一步放开医疗市场，支持、规范民营医疗机构健康发展。深化社区卫生服务体制改革，开展社区卫生服务体制创新试点，推进社区卫生服务信息化管理。加强农村社区卫生建设。推进公共卫生体制改革，完善突发公共卫生事件应急体系和重大疾病预防控制体系。

3.深化教育体制改革。进一步实施名校集团化，完善扶持政策，加强集团管理制度建设，推进优质教育普及化。推进公共教育资源均衡化战略，合理配置义务教育资源。分阶段推进城乡免费义务教育。深化办学体制改革，进一步鼓励社会力量举办外来务工人员子女学校，实现办学模式和投入体制多元化。支持、引导民办学校兼并联合。推进校办企业改制。

4.深化文化体制改革。以体制机制创新为动力，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的科学有效的宏观文化管理体制和富有效率的文化生产与服务的微观运行机制。根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待，分类指导，明确不同的改革要求。对公益性文化单位加快推进以人事、收入分配、社会保障为主的内部三项制度改革；对一般经营性文化事业单位加快转企改制。深化宏观文化管理体制改革，推进政府职能转变。强化文化领域国有资产管理。以文化市场综合执法机构改革为契机，加大执法力度，完善长效管理机制，规范市场秩序，努力形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系；以开放为动力推进改革，按照“非禁即入”的原则，鼓励和吸引各类社会资本参与改革和发展，努力形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

（四）推动农村综合改革，建立以工促农以城带乡长效机制。

1.全面进行农村综合改革。全面推行以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革、化解乡镇债务和建立村级组织运转保障机制为主要内容的农村综合改革。进一步深化中心镇综合改革。探索新型农村公路养护机制。推进城乡公交一体化。编制新农村建设规划。

  2.推进集体经济制度创新。深化农村社区股份合作制改革，规范撤村建居股份合作社治理结构，规范集体资产收益分配机制，保障社员合法权益。用足用好“村集体留用地”政策，鼓励村集体经济组织、社区股份合作社投资发展除经营性房地产项目之外的其他经营性项目，积极发展以物业为主体的村级集体经济，激活农村生产要素。妥善解决村级集体资产管理、债务清偿等问题，建立农村集体资产和财务管理新机制。

3.完善农民多元致富机制。继续推动农业经营方式创新，积极培育农村专业合作经济组织，探索建立具有信用、流通和技术三位一体功能的农村合作组织。充分利用土地征收、农居拆迁、村庄撤并等带来的财产权益性收入增加的机遇，进一步完善农民多元化致富机制，逐步形成拥有就业岗位“薪金”、不动产“租金”、股份红利“股金”及社会保障“保障金”的“四金”收益新格局。开展政策性农业保险试点。探索进城农民宅基地指标有偿转让。

（五）推进要素市场化改革，健全现代市场体系。

1.完善金融市场体系。推动杭州联合银行引进战略投资者，完善地方金融机构治理结构，有效防范金融风险。积极引进银行、证券、保险、信托等金融机构，组建总部设在杭州的一级金融机构。做强做大中小企业信用担保机构，修订信用担保机构扶持政策。进一步深化农村信用社改革。积极探索农村互助合作金融组织，培育农村社区金融机构，创新小额贷款组织。拓宽城市基础设施建设直接融资渠道，探索企业债券融资途径，争取开展资产证券化试点。加大政府对创业投资的支持力度，积极引进外资、民资风险资本投资杭州高新技术产业。进一步挖掘上市后备资源，培育上市企业。完成上市公司股权分置改革，平稳有序地推进上市公司资产重组。健全地方性产权交易体系，规范非上市公司股权托管制度。

2.健全资源配置体系。推进要素市场化改革，继续扩大国有土地有偿使用范围，积极探索工业用地市场化配置途径。推进企业之间排污权交易试点，初步形成全市二氧化硫排污权交易试点方案，探索杭州市域、钱塘江流域范围内水污染物总量控制和排污权交易政策。建立合理有效的环境治理成本分摊机制。探索支持企业搬迁的投入与收益对应的激励约束机制，探索企业迁出地与企业接纳地利益分享机制，探索土地等稀缺要素指标的跨区域优化配置机制。开展重点污染源环保信用（企业环境行为评价）管理试点。

3.优化自主创新体系。研究制定提高自主创新能力的政策意见。深化科技管理体制改革，优化政府科技工作组织体系。改革公共科技资源配置方式，按照功能分类整合设置专项资金，建立统筹使用运行机制。进一步完善科技创新体系，引导企业增加科技投入。推动科技孵化器和区域科技创新服务中心体制转型、机制创新，建立政府组建与企业兴办并举、市场化运作、全社会共享的公共科技平台。进一步完善财政有限补偿担保代偿损失政策，促进科技风险投资业发展。落实国家创新投资企业有关政策。健全技术市场体系，培育科技中介组织，促进技术成果转让。完善知识产权保护体系。加强政府科技经费企业申请、专家评审、社会公示、政府决策管理制度建设。

4.完善人才政策体系。完善人才引进政策，拓展引才渠道，尝试建立德才兼备的综合人才评价体系。完善人才柔性流动机制，健全人才引进、培养、使用和激励的政策支撑体系机制。推动企业建立人力资本优先积累机制，完善领军人才和杰出人才培育机制。推动国有产权代表和职业经理人市场化配置。推行上市公司股权激励制度试点。

5.构建社会信用体系。加强社会信用体系建设整体规划，研究出台社会信用体系发展总体方案。出台《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》，开展信用信息的征集和开发应用。健全信用监督和失信惩戒制度。

（六）完善就业服务体系，构筑多层次社会保障体系。

1.健全就业公共服务机制。延续、扩展、调整和充实就业再就业政策，进一步扩大政策覆盖范围，将原来仅针对下岗失业人员的政策扩大到失土农民。开展农村劳动力职业介绍和转移就业培训服务，推行外来务工人员平等享受公共就业服务，建立农村劳动力资源动态管理机制和农村劳动力就业统计、失业登记制度，完善职业培训公共财政补贴机制。将基层劳动保障服务组织延伸到农村行政村。

2.建立劳资关系调节机制。乡镇（街道）全面建立劳动争议调解组织，逐步完善劳资关系第三方协调机制。全面推行企业工资集体协商和集体合同制度，建立健全企业职工工资增长机制，基本实现劳动关系调整的市场化、法制化。

3.完善基本社会保险体系。继续扩大基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的社会保障覆盖面，探索做实个人账户的方式和途径，完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。出台《杭州市在职职工门诊医疗统筹办法》，对企业在职职工实行门诊医疗统筹。出台《杭州市中小学生医疗保障办法》，对中小学生提供有效的医疗保障。研究提出外来务工人员医疗保障意见。完善城镇自由就业人员、被征地农转非人员及其他人群参加的“低门槛缴费、低标准享受”社保制度。 

4.推进农村社保制度建设。完善新型农村合作医疗制度建设机制，提高合作医疗保障水平。研究提出《杭州市农民养老保险暂行办法》，改革完善现行农村养老保险政策，探索新型农村养老保险制度。完善土地被征用农民补偿、安置和社会保障办法，使土地征收与农民保障同步进行。

（七）推进社会管理体制改革，构筑社会利益平衡机制。

1.推进行业协会改革。出台《杭州市行业协会管理办法》政府规章。通过取消、合并、分拆等方式，清理调整现有行业协会。实行政府与中介机构分开，实行人、财、物彻底脱钩，推进行业协会改制转型。建立授权委托方式，转移政府职能，将适宜行业协会行使的行业管理、组织协调、社会服务等职能一并交给行业协会，使其享受决策、人事、财务分配等自主权。完善行业协会自律管理办法，建立协商共议、民主决策的运行机制。

2.深化社区体制改革。进一步健全159个“撤村建居”社区和乡镇社区组织体系。推行农村设施社区化，开展以健全公益服务为主要内容的社区化管理试点。科学界定社区职能，改善和强化社区自治功能。

3.建立矛盾调处机制。推进社区基层民主建设，完善居民民主选举制度，开展全市社区组织首次统一换届选举试点。积极推进社区民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和成效评议会等四会制度，积极发挥社区在协调利益、化解纠纷方面的作用。力争年内建立征地补偿安置争议裁决制度，开辟新的行政救济渠道。培育援助机构，探索“政府主导、非政府组织共同参与”的法律援助新机制，进一步完善纵向到底、横向到边的法律援助网络体系。在全市乡镇（街道）建立职工法律维权工作站，放宽外来务工人员援助条件。在外来务工人员集中的单位，增加职代会和工会委员中外来务工人员名额。探索外来务工人员享受同等政治权利的途径和形式，适当增加其当选人大代表、政协委员的名额。

（八）创新改革工作方法，健全改革统筹协调机制。

1.申报国家综改试点。努力争取国家综合配套改革试点，积极配合国家发改委、省发改委开展试点任务和内容确认工作，认真组织编制试点实施方案和有关专项改革推进方案。

2.建立改革例会制度。建立杭州市经济体制改革工作例会制度，定期或不定期通报改革工作进展情况，交流工作信息，拟定领导小组会议议题，并协调有关事项，使之成为改革工作的具体执行载体。

3.完善改革工作机制。制定《关于进一步统筹协调全市经济体制改革工作的意见》，加强改革工作机制建设，积极探索改革事项工作规程，从方案制定、论证决策到组织实施、绩效评估等，逐步形成一整套改革工作推进体系，促进改革工作程序化、规范化、制度化。

附件：2006年杭州市经济体制改革计划表(略）

杭州市人民政府      

二○○六年六月五日