杭政办〔2002〕2号
各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
《杭州市防震减灾“十五”规划》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻实施。
杭州市人民政府办公厅
二ＯＯ二年一月八日
杭州市防震减灾“十五”规划
杭州市是浙江省省会,是全省的政治、经济、文化中心,经济发达、人口稠密。杭州历史上曾发生过破坏性地震,近二十年来邻近地区及台湾的强烈地震也曾波及我市。1996年国务院和省政府已明确将杭州市列为全国地震重点监视防御城市,并确定了本市地震重点监视防御的地域范围。“十五”期间是本市实现“三步走”战略目标,率先基本实现现代化的关键时期,继续推进我市新时期防震减灾工作具有十分重要的意义。根据《中华人民共和国防震减灾法》的有关规定,特制定本规划。
一、制定规划的背景
(一)“九五”工作进展
“九五”期间,围绕国务院提出的“在各级政府和全社会的共同努力下,争取用十年时间,使我国中大城市和人口密集、经济发达地区具备抗御6级左右地震的能力”的防震减灾十年目标,我市以提高城市地震综合防御和应急能力为重点,全力推进“十年目标”任务的逐步实施,加大了防震减灾各重要环节的工作力度,取得了显著成绩。
防震减灾工作体系初步形成。1996年全市地震重点防御区各级政府均成立了以政府主要领导为组长,各有关部门和单位负责人为成员的防震减灾工作领导小组,并及时召开领导小组会议,研究和布置各地防震减灾工作,对工作进展情况进行检查。进一步明确了各级政府防震减灾工作主管部门,加强了市地震工作部门的行政职能,地震行业管理和社会管理有所加强,呈现出各级政府和各有关部门齐心协力、努力推进防震减灾工作的新局面。
依法加强防震减灾综合管理,地震工作逐步走上法制化轨道。《中华人民共和国防震减灾法》于1998年3月1日正式发布实施,以此为契机,我市加大贯彻国家防震减灾法和国务院、省政府有关配套条例、法规的力度。市政府出台了《建设工程抗震设防管理办法》,各有关部门依法履行法律法规赋予的各项职责,加强执法监督管理,防震减灾工作开始逐步走上法制化轨道。
建立了市数字化地震台网,市地震监测和速报能力显著增强。数字化地震台网作为“九五”期间我市防震减灾重点基础工程,市财政投入了100余万元资金用于该项工程建设。至1999年,拥有五个遥测子台和一个监测处理中心的我市数字化地震台网已通过国家验收并投入运行,填补了杭州市地震监测数字化的空白,使我市走在了全国中心城市的前列。与此同时,市地震局还努力探索,对我市部分传统地震前兆观测站点逐个进行优化调整和数字化技术改造试点,已建设完成数字化水位(临安湍口)、钻孔应变(余杭瓶窑)前兆台和萧山、余杭等电磁波站三个,建立开通了“杭州市地震信息网”网站,走出了一条创新特色、专群结合的新路子。
城市地震应急防御能力有所提高。根据国务院《破坏性地震应急条例》,在我市各级防震减灾工作领导小组的组织领导下,1996年、1998年两次修订完善了市和重点县(市)、区两级政府的地震应急预案。以“预案”为指导,以各级防震减灾工作领导小组为主体的市抗震救灾指挥应急工作体系初步建立。1996年11月长江口地震,我市震感较强,市地震工作等有关部门按“预案”规定的震前、震时和震后工作要求,采取了适当有效的措施,对于稳定社会起到了重要作用。
防震减灾科技工作取得进展。市数字化地震台网建设工程采用当今先进的地震监测数字化技术,实现了地震信息实时传递,及时准确定位,并有所创新,使我市地震监测台网从无到有,一步进入现代化,受到了各有关方面的好评。五年来,市建设抗震部门还完成了“杭州市抗震防灾初步规划”的编制,积极开展了工程抗震应用技术的研究推广工作;市地震部门完成了“杭州市震后趋势快速判定工作预案”项目,开展了年度地震趋势预测研究报告工作。这些成果的取得和应用,为提高我市防震抗震综合能力打下了良好的基础。
加强了防震减灾科普和法规宣传教育工作。“九五”期间,市科技局、科协、教育局、新闻媒体、市青少年活动中心、保险公司等部门和单位以及各区、县(市)科委大力协同,不断在宣传方式上改革创新,努力提高宣传教育效果。五年来几次地震误传、谣传事件的迅速平息说明,我市社会公众对地震科学的了解不断普及和深化,对地震应急防范和心理承受能力显著增强。
(二)主要矛盾和问题
我国是发生大陆地震最多的国家之一,目前我国正处在第五个地震活跃期的后期,20世纪以来发生了7级以上大震8次。据专家分析,今后一个时期,我国大陆地震频度、强度可能再度增高,发生7级以上浅源地震的可能性较大,国家地震部门已将城市地震工作列为防震减灾工作的重点。我市区域虽不属多震区,自20世纪70年代有仪器记录以来一直为少震弱震,但据历史地震研究,我市市区曾在1929年发生5级地震,1856年富阳发生4.8级地震,是本省陆域少数几个历史上曾有过破坏性地震的城市。1996年国务院亦已将我市列为全国地震重点监视防御城市。20世纪90年代以来,浙北地区有感地震明显增多,进入21世纪后,不能排除发生破坏性地震的可能。2001年8月1日正式实施的《中国地震动参数区划图》国家强制性标准,将我市以前相当于6度设防地区扩大到临安等地区,因此我市防震减灾任务仍然十分艰巨。城市防震减灾综合能力不强与政府和社会要求较高的矛盾、地震形势和城市化建设发展要求的矛盾依然十分突出。有些地方和部门对地震工作重视不够,领导责任不落实,多数群众防震减灾意识不强,地震预测预报能力低,城市地震应急反应能力和工程抗震能力有待提高,有关法规建设和管理还存在滞后和不顺的问题,这些问题都需要我们在工作中引起重视,不断加以解决。
(三)新时期防震减灾事业发展的有利条件
党和国家一直高度重视防震减灾工作,江泽民总书记近几年曾指出:“地震是与广大人民群众密切相关的事”,“要从讲政治的高度和全局的角度做好防震减灾工作,坚持经济建设同减灾一起抓”。2000年5月12日国务院首次召开全国防震减灾工作会议,并发出《国务院关于进一步加强防震减灾工作的通知》,明确了当前和今后一个时期,我国防震减灾工作的指导思想,并提出了建立健全“三大工作体系”的任务。《中华人民共和国防震减灾法》及政府一系列配套法规、规章的颁布实施,为发展防震减灾事业提供了法律依据和保障。各级政府及有关部门、社会各界和广大群众对防震减灾工作的支持和理解,地震工作外部环境条件的改善,都为我市的防震减灾工作在今后五年开创新局面提供了极为有利的条件。
二、指导思想和目标要点
(一)指导思想
以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导,在各级政府领导下,坚持减灾工作与经济建设一起抓,实行预防为主,防御与救助相结合,动员社会各方面力量,依靠法制和科技,大力加强地震监测预报特别是短期和临震预报工作,提高我市地震重点监视防御区域的应急救助和抗震能力,有效减轻地震灾害,保护人民生命安全,维护社会稳定。
(二)主要目标
1、对本市地震重点监视区域可能发生的5级以上破坏性地震,防震减灾主管部门力争震前预测,向政府报告,做到灾前有所准备。
2、本市一旦有破坏性地震灾害发生,市和有关区、县(市)两级政府及有关部门确保在40分钟内确定震情,启动应急预案投入抗震救灾工作。
3、本市范围内如发生5—6级破坏性地震时(含邻区强烈地震产生相当破坏烈度),城市基础设施不致受到严重损失,城市生命线工程,交通枢纽及其它重大工程基本完好,新建工程与民用建筑基本无严重损坏,无严重人员伤亡。
4、本市地域发生非破坏性有感地震时(含受邻区中强震影响),有关地区社会秩序和经济建设基本不受影响,无因不良避震、恐震行为导致的人员意外伤亡。
5、发生地震误传谣传事件或其他省市严重地震灾害导致在本地发生社会异动时,各级政府和防震减灾主管部门及社会宣传部门,能及时、科学地平息事态,保持社会稳定。
三、主要任务
围绕全国防震减灾工作会议提出的“进一步健全以专家为主、专群结合的地震监测预报体系”,“建立严格执法、常备不懈的震灾预防体系”,“建立反应迅速、突击力强的地震紧急救援系统”的三大工作重点,“十五”期间要紧密结合我市实际和“九五”工作基础,有所侧重,努力稳步提升我市城市及重点区域的地震应急和综合防御能力。
(一)抓紧抓好专群结合的地震监测预报体系建设
监测预报是防震减灾工作的基础和首要环节,对提升减灾工作实效有重要作用,同时也可为震灾防御国土规划和城市经济建设提供重要依据。经多年努力,我市以群众参与为主体的地震测报网站已有了初步基础,显示出专群结合的地方特色。当前,要提高地震监测预报水平,必须加强监测网点基础建设,提高监测工作质量,其关键是应用高新技术,优化改造技术装备,加快地震测报系统的现代化改造。
1、进一步完善数字化地震台网建设。将现网站数据采集逐步由16位升为24位,合理扩充网点布局,在重点区域增设强震仪站点,增强台网地震测报服务功能,达到有效监控本市行政区域1.5级以上地震,较大地震测报不失真,确保15分钟内较准确地测定本市2.0级以上、邻区3.0级以上地震的要求。
2、全面启动数字化地震前兆台网建设。在“九五”试点的基础上,将分步骤由点成网改造传统站点与合理新增网点相结合,与省数字前兆台网建设方案协同结合,实现数据资源共享,扭转我市地震预报前兆技术手段单一落后,不成网的现状,达到地震前兆台网技术装备和测报水平走在全省各地前列的要求。
3、开展地震监测预报和信息通讯系统建设。在数字化地震台网和前兆台网的基础上,建立市级地震和地震前兆数据库,数据分析处理和监测预报系统中心平台,集震情会商和报告演示等功能为一体的智能化快速响应系统,完善“杭州市地震信息网”服务功能和信息通讯功能。完成与国家、省地震通讯网链接的市地震信息通讯网络中心系统,以加强我市专群结合的紧密度,切实改善我市地震监测预报应急指挥工作的环境条件。
4、制定我市地震监测预报方案,进一步规范我市地震监测预报工作,建设市和有关县(市)、区二级管理制度,健全具有我市创新特色的群众性地震测报网络,建立地震监测预报奖励制度,动员社会力量,加强地震预报科学研究,培育专群结合研究队伍,探索本区域地震发生规律,努力提高地震监测预报特别是中强震短临预报成功率。
(二)加强以城市为重点的震灾预防体系建设
震灾预防是防震减灾的重要环节,特别是提高大中城市的震灾预防综合能力,能大大减轻发生地震灾害所造成的损失,“十五”期间,要认真落实震灾预防体系建设有关的各项基础工作。
1、健全完善防震减灾工作体系和运行机制。防震减灾工作是一项复杂的系统工程,市和各重点防御区、县(市)要继续健全完善以政府主要领导为组长,各有关部门负责人为成员的防震减灾工作领导小组,负责防震减灾工作的日常领导、协调和指导。要明确领导小组职责和会议制度,由各级地震工作主管部门承担领导小组办公室的日常工作,并依法履行防震减灾行政管理和社会管理职能。
2、依法加强工程建设抗震设防管理。各有关部门要按照国家防震减灾法和省、市政府配套法规、规章,切实履行职责,认真落实重大工程和容易产生次生灾害的工程必须进行地震安全性评价的规定,争取将地震安全性评价列入基建审批程序。各类建设工程必须按照国家抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计,并按设计进行施工和监理,保证各类建筑物具有相应的抗震能力。要积极做好国家新标准《中国地震动参数区划图》的宣传贯彻工作,按要求实现新老标准的合理有序过渡。
3、开展城市震害预测和震灾损失快速评估系统建设工作。应用已成功使用的GIS技术和计算机模拟震害预测技术,开展城市震害预测工作,并在此基础上,建立各类震害预测数据库和破坏性地震的灾害损失快速预估系统,为城市震害防御措施决策和政府应急救援指挥提供技术支持。
4、有重点地开展地震活断层的探测工作。采用先进可行的探测技术,探明和监测断层,特别是城市地震活断层的位置及活动情况,为城市发展安全,科学合理的规划和工程建设提供重要依据。依靠国家、省在杭有关单位和市属地震机构的力量,在充分调研和可行性论证的基础上,有重点地分步实施。
5、注重吸收国内外震灾经验教训和抗震设防的先进经验,加强对工程抗震新技术、新材料和新结构的研究,推广“九五”试点示范成果,制定相应政策措施,加强政府导向作用,全面提高我市工程抗震能力和技术水平。
(三)落实以提高地震应急反应能力为重点的紧急救援系统建设
实施震后紧急救援是贯彻落实“预防为主,防御与救助相结合”方针的重要方面,这项工作对减轻震灾后果,防止灾情扩大实效显著。根据我市实际发生和几次波及有感地震的经验教训,“十五”期间,要以大力提高城市地震应急反应能力为重点,继续落实各项准备措施。
1、依法制定地震应急预案,完善我市“预案体系”。按市政府制定颁发的市地震应急预案,各重点县(市)、区和各有部门都要制定分预案,并根据实际情况的变化,及时予以修订完善。应急预案应明确各项具体分工的责任单位,具有可操作性。要定期检查应急预案落实情况,做到思想重视、组织落实、工作到位。
2、加强地震应急指挥系统建设。在一旦发生地震灾害时,各级政府防震减灾工作领导小组应立即转为抗震救灾指挥部运作,做到反应迅速,按既定应急预案高效有序操作。为检测反应能力,可适时组织系统内部演练。市地震局要加快地震应急指挥技术支持系统建设,首先要做到按时限要求速报震情、灾情。
3、明确紧急救援队伍。市人防部门的救援队伍应明确为震时紧急救援预备队。要充分发挥城市应急救援指挥中心系统功能,有救灾需要时,在市抗震救灾指挥部统一指挥下,完成抢险救灾重要任务。
4、加大宣传教育力度,增强各级领导和民众防震减灾的意识,提高科学避震应急、自救互救技能。各级防震减灾工作领导小组要研究制定防震减灾宣传教育“十五”纲要和年度工作计划,规划建立地震科普宣传基地,增强其对学校、社区和乡镇的辐射功能,逐步建立完善市、县(区)二级防震减灾宣传教育网络,强化破除迷信,依靠科学迅速平息地震误传、谣传的宣传响应机制。
四、重点计划项目
为完成我市“十五”防震减灾的主要任务,要积极依靠科技进步,加快我市地震监测预报和震灾综合防御技术支持系统现代化建设,联系本市实际和“九五”工作基础,突出重点,稳步推进。
(一)地震监测预报系统计划项目
地震科学是一门以观测为基础的科学,对地震发生的地面运动及各类前兆量进行准确、及时、连续、可靠监测是实现地震预测预报的最重要途径。现代科学技术的发展应用,为我们提高地震监测技术水平和预测预报能力带来了机遇。
虽然我市“九五”期间已基本建成现代化地震遥测台网,使我市地震活动监测能力有较大提高,但仍然存在着地震前兆监测网络薄弱的问题:仅有监测项目4个,其中深井水位项1点,钻孔应力项1点,电磁辐射项3点,动物宏观项1点,运行基本以单点为主,各观测项成网率低,技术装备水平和信息传递手段落后。该台网还不能适应地震预测预报要求。基于“九五”期间对部分测点进行技术改造试点工作成果,我市已具备全面实施地震前兆监测网络现代化技术改造和建设的条件。
1、数字化地震前兆网建设工程。实施“二网一改造”,重点是:①深井水位地震前兆网点已建1个,新建2个;②钻孔应力应变(含地温)地震前兆网点已建1个,新建2个;③电磁辐射地震前兆网点已建3个,主要进行优化布局,新增遥测传输功能的技术改造。全部项目要实现信息数字化传输和准实时监测,网点基本无人值守。
2、数字化地震监测台网完善建设项目。增强已建的市数字化地震台网测报功能,继续保持在国内大城市地方台网的先进水平。①现5个子台数据采集技术逐步由16位升至24位。②在我市淳安县边远地区增建台网子台1个,合理改善台网布局,克服可能出现的监测“盲区”。③在城市重点区域增设强震仪监测站点3—4台套,确保台网监测上限能力要求。④台网配备2套数字化流动观测仪作为应急监测补充配套网点。3、筹建市地震监测预报和地震信息中心项目。在数字化地震台网和前兆台网的基础上,引进开发地震监测信息分析处理和预测预报应用技术软件,建立市级地震和地震前兆数据库及监测预报系统中心平台,并集震情会商和报告演示等功能为一体的智能化快速响应系统。在“杭州市地震信息网”的基础上,与全国、省地震信息通讯网络联网,并与各级政府和有关部门单位建立
高速通讯服务链路,逐步建立市地震监测预报和地震信息中心。
(二)震灾综合预防计划项目
震灾综合预防是一项复杂的社会系统工程,特别是城市震灾综合防御对策应建立在各项基础性工作上。国内外城市震灾预防的成功经验,为我市提高震灾防御综合能力基础项目的建设提供了许多新的思路和技术支持。
1、城市震灾预测和灾害损失评估决策系统建设。该系统可对任何一项预测或预想地震,进行地震灾情预测和评估,并提出辅助决策建议,实现合理的震前预防和震时救灾。计划引进国家研究部门开发并成功应用的智能型系统软件,汇集现有城市人口、建筑、生命线工程,地震地质等分类调查统计资料,逐步完善该系统。其具体内容应包括:①有关城市基础资料信息动态数据库。②城市震害预测和损失评估结果和图象输出。③防震救灾辅助决策人机问答。
2、城市地震活断层探测项目。要配合“十五”期间我市市区扩展战略,特别是城市新区建设,采用先进可行的探测技术,探明和监测地震活断层的存在、位置和活动情况,评估活动断裂的危险程度,提出防御对策与措施。据历史和现代地震活动分布,钱塘江南侧一带为我省东西、北东、北西三条重要活动断裂的交叉部位,要先期开展此重点局部区域的探测工作。主要内容包括:①断裂位置和活动性的确定。②活动断裂的地震危险性评价,③基于GIS技术的综合监测系统的建立。
3、建筑物抗震隔震技术推广应用项目。继续“九五”期间的抗震隔震技术和软土地基抗震的研究,扩大成果应用范围,以企业为主体,加速实现成果转化。
4、防震减灾科普基地建设项目。要在适当的场所建立地震科学普及宣教基地,以声、光、电等现代高科技手段,真实形象地揭示地震自然现象,破除迷信,弘扬地震科技。地震科学普及宣教基地,要体现群众的参与性,普及科学避震应急、自救互救常识技能,加强向学校、社区、乡镇的辐射。
五、保障措施
(一)发挥政治优势,加强各级政府对防震减灾工作的统一领导
防震减灾事业是一项特殊的社会公益事业,关系到人民生命财产安全,经济发展和社会稳定,加强统一领导是做好防震减灾工作的关键。各级政府特别是重点防御区各级政府要把防震减灾工作列入政府议事日程,充分认识防震减灾工作的重要性、艰巨性和长期性,统一认识,增强做好防震减灾工作的自觉性和主动性。各有关部门要按照职责分工,各负其责,搞好协同和分级管理,保障我市防震减灾“十五”规划目标的实现。要不断改革创新,逐步形成适应我市实际、有自身特色的防震减灾管理体制和工作体系。
(二)加强法制建设,依法推进防震减灾事业发展
《中华人民共和国防震减灾法》和国务院《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》是我们推进防震减灾事业发展的重要保障和依据。各级政府和地震工作部门要带头学习掌握国家法律、法规以及省、市政府有关规章,增强法制观念,依法行政,努力提高管理防震减灾社会事务的能力和水平,依法推进事业发展。同时要认真总结经验,不断完善我市配套规章制度。在地方政府机构改革中,要按国家防震减灾的规定,明确县以上地震工作部门的职责,加强防震减灾执法队伍建设。
(三)加强地震工作队伍建设,加速人才培养
按照我市“十五”期间防震减灾事业发展的需要,要有计划地培养和引进相关各类人才,加强对外地震科技交流和合作,采用多种形式,调动社会各界对防震减灾工作的积极性,重视基层测报站点的建设和管理,切实解决一线人员的实际困难,加强对他们的业务培训和指导,支持有潜力的科技人员脱颖而出,逐步形成一支具有良好政治业务素质和敬业精神,规模适度,结构合理,精干高效的专群结合防震减灾工作队伍,不断开创我市地震工作的新局面。
(四)加大投入,保障“十五”计划的顺利完成
为保障我市“十五”防震减灾工作目标任务的实现,各级政府要按照事权与财权相统一的原则,继续加大投入力度。要建立重点项目实施的投入保障机制,加强各项目计划的论证并实施监督检查,借鉴“九五”重点项目市数字化地震台网建设的成功经验,积极争取国家、省有关部门的技术和经费支持,加快我市防震减灾事业的发展。
(五)依靠科技进步,大力推广应用先进适用的地震科技成果
我市地震工作基础薄弱,现代化建设起步较晚,因此,城市防震减灾工作的重大项目要超常规发展,把依靠科技进步放到突出位置,大力吸收和引进先进适用的当代地震科技成果,加快成果转化。为加快提高我市实际防震减灾能力的进程,要突出重点,集中力量稳步推进,力争经过“十五”期间的努力,使我市防震减灾工作进入全国大中城市先进行列。
