基本案情：杭州旺实计算机有限公司（以下简称旺实公司）于1997年5月30日经杭州市工商行政管理局登记注册成立。1999年7月26日经杭州市公安局颁发“网吧安全合格证”，从事网吧活动。1999年9月10日，杭州市文化局会同市广电局、市新闻出版局、市公安局、市工商局联合执法检查，查获旺实公司有利用电子计算机从事游戏活动的违法行为，并当场依据国务院《娱乐场所管理条例》查封、扣押4台电脑（主机、彩显）。旺实公司向市文化局写了检讨书，承认“确实是我们错了，愿意听从处理”。 10月18日市文化局发现申请人继续从事计算机游戏经营活动，即以证据登记保存方式扣押计算机一台。10月23日市文化局以现场检查笔录和对郭某的调查笔录等为事实依据，对旺实公司作出《行政处罚决定书》，认定旺实公司从事游戏经营活动的计算机32台，28人在玩游戏，以违反国务院《娱乐场所管理条例》和公安部、信息产业部、文化部、国家工商行政管理局的有关规定，对旺实公司处以：（1）责令停止游戏经营；（2）没收14天的非法所得7000元，并处两倍罚款14000元，两项合计执行21000元处罚。

旺实公司不服，于11月2日向杭州市人民政府申请复议，要求撤销市文化局的处罚决定，同时旺实公司要求对市文化局作出的行政处罚决定所依据的公安部、信息产业部、文化部、国家工商局《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》（公通字〔1999〕90号）中有关“网吧不得经营电脑游戏”的规定的合法性进行审查。

复议情况：杭州市人民政府法制局收到旺实公司的复议申请后即依法进行了审理。在查明基本案情后，于1999年12月3日将审查国家公安部等四部委的公通字〔1999〕90号文件合法性的请求转送国务院法制办处理，同时中止了对该复议案件的审理。2000年2月15日，国务院法制办公室复函杭州市政府法制局：经报国务院领导同意，公安部、信息产业部、文化部和国家工商行政管理局制定《关于规范网吧经营行为加强安全管理的通知》规定“网吧不得经营电脑游戏”是合法的。杭州市政府法制局接复函后又恢复了审理。审理中发现：旺实公司确有利用电子计算机从事经营电脑游戏的行为，已经构成违法。但是，市文化局认定旺实公司从事经营电脑游戏的具体事实（32台电脑28人搞游戏非法所得7000元）缺乏有力证据。市文化局查扣电脑的依据是《娱乐场所管理条例》，但网吧非娱乐场所，且《娱乐场所管理条例》没有赋予文化行政主管部门采取查封、扣押的权利。市文化局在作出处罚决定之前是否履行了告知程序，市文化局只提供了由执法人员签注“当事人拒绝签字”字样的“行政处罚告知书”，没有相关证据印证，而旺实公司负责人坚持说没有收到。因此，该案复议机关杭州市人民政府于2月29日作出以下复议决定：

1．撤销《杭州市文化局行政处罚决定书》；

2．责成被申请人返还五台计算机，解除对财产的查封、扣押措施和证据登记保存措施；

3．责成杭州市文化局于本复议决定生效后二个月内对旺实公司从事经营电脑游戏的违法行为依法重新作出处理。

几点启示：虽然对旺实公司从事经营电脑游戏的违法行为尚未处理完毕，但作为这起行政复议案件已经结案。从本案的审理中可以给我们以下启示：

一、行政复议法将行政机关作出具体行政行为时所依据的“红头文件”的合法性纳入了复议范围，赋予了人民群众对“红头文件”的合法性进行审查的提起权，体现了人民民主监督的权利，这对我国各级行政机关依法行政将起到重大推动作用。

二、行政机关不仅具体行政行为要合法，抽象行政行为即制定“红头文件”也要合法，否则，不仅自身的“红头文件”会被撤销或变更，而且下级行政机关依据“红头文件”作出的具体行政行为也将被撤销。这是对行政机关依法行政的基本要求，行政机关应当尽快适应新时期依法行政的新要求，严格规范自己的行政管理行为（包括制发“文件”的抽象行政行为）。

三、实施行政处罚必须严格按照《行政处罚法》规定的程序进行。行政机关实施行政处罚时，不仅要求所依据的文件合法有效，而且要求所遵循的程序符合法律规定，特别是正式作出处罚决定前的告知、听证程序，往往容易被执法机关所忽视。如果忽视了处罚程序，即使违法事实是客观存在的，对其实施处罚的依据也是合法的，但实施处罚的程序没有严格按照法定程序进行，那么在行政复议或行政诉讼中行政处罚决定也将被撤销。

四、在行政复议或行政诉讼中，行政机关负有举证责任。行政机关应主动向复议机构或人民法院提供足以证明当事人违法事实存在的证据，还应提供已履行法定程序的凭证。当事人的笔录可以作为证据之一，但必须有相应的印证，仅仅凭一个人的笔录是不足为证的。行政机关在执法过程中就应特别注意收集有关证据，在证据充足的情况下方可依法作出相应的处罚。正式作出处罚决定之后收集的证据，在行政复议或行政诉讼中是无效的。

五、随着高科技的发展，行政机关的管理模式如何与之相适应，是一个新的课题，需要不断地加以研究和探索。本案中的“网吧”业主取得了公安机关颁发的“网吧安全合格证”，是否就意味着从事网吧活动就安全了呢？发生了不安全行为颁发安全合格证的机关又应当承担什么责任呢？行政机关颁发“网吧安全合格证”的意义又何在呢？值得研究。

（市政府法制局 平世月）