一、正确理解城市化进程中的城区管理工作

城市管理涉及到每个人，但是很多人都没有认识到它的重要意义。对加强城市管理的重要意义，我们可从三个方面来认识：

第一，从历史的进程来看，中国的城市化现正处在加速期。大家都知道，西方的城市在两千多年前就有了图书馆，有了公共浴室，有完整的街道和地下管道设施。城市的概念、公用设施的概念很早就出现了。而中国的城市化历经了长期的停滞，直到实行改革开放以后，城市化速度才大大加快。有专家提出，中国要通过20年的努力，完成西方发达国家用了上千年时间才完成的城市化任务，要在20年内大步赶上西方发达国家。因此，我们要在20年中经历别人几百年、甚至上千年的城市化历程，这对我们的思想观念等各方面都提出了很高的要求。外国人到中国来，听说中国的城市要一年一个样，三年大变样，他们感到非常奇怪。因为，国外的城市经过长时期的发展已基本定型，几乎是几十年不变样的，基本保持原貌，哪里有像我们这里变化如此之快。在这样一个特殊的历史进程中，就需要我们在当前这个阶段必须始终关注城市管理问题，因为我们吃的是“压缩饼干”，思想上没有准备，就会消化不了。

第二，从城市管理的现状来看，现在的社会变动非常之快，各种各样的新思潮、新模式纷纷出现，整个区域经济总量的98％发生在城市，各种文化在城市碰撞，各种思潮在城市中涌现，好的、坏的现象都在城市集中。城市发展的历史包袱很沉重，国有企业众多，旧体制转化难，就业矛盾突出。城市管理仍有许多空白，许多问题处于失管状态，历史上的老债要靠这几年清还。外来人口纷至沓来，现在杭州出售的十套商品房中就有五套住着外来人员，而实际上涌入杭州的许多外来务工人员还没有统计在内，如把这些没有报过户口的人算在内，总数估计有60多万人，这给城市管理带来了很大的压力。

第三，当前的管理体制、执法水平和城市理念都跟不上所面临的城市化任务。我们刚刚确定的“十五”计划，提出要建立四个“城市品牌”。“住在杭州”，使杭州成为居住者的天堂，首先就要做到“管理在杭州”，城市管理必须要达到一流水平。一个城市，三分建设七分管理，这“七分”决定了整个城市的面貌；所谓“创业在杭州”，关键是人。人才是跟着环境走的，没有好的环境，人才就不会来杭创业。一个地方如果社会治安不好，到处都是违法建筑，一进入城市就是塑料袋飘飘、垃圾成堆欢迎你，这样谁会来？人才是可以流动的，而环境则是固定的，是带不走的，也是取代不了的，必须通过加强城市管理来改善环境，但我们在这方面的认识都还不够高。前段时间，国内外的投资环境评价专家把中国的大中城市分成四个等级，其中杭州、苏州、扬州被评为投资环境一等城市，而上海被评为二等，东莞等珠江三角洲一带经济非常发达繁荣的城市却被评为四等，就是因为那里的社会治安不好，黑社会活动猖獗，只有“武林高手”才能在那里混得下去，虽然离香港很近，来料加工非常繁荣，但投资环境的评价却是四等的。从浙江、从杭州来说，自然资源、历史资源都是有限的，但是现代的人文资源却可以是无限的，是可以通过管理来创造的。如新加坡已经把一般的居民住宅区变成了旅游区，造就“处处是景”的美妙景观，大大拓展了旅游资源的概念，每年的旅游收入占到了国内生产总值的25％以上，弹丸之地却已经成为世界旅游的大国，大大促进了经济的发展。

总而言之，无论从历史来看，从现状来看，还是从杭州将来的发展和城市的定位来看，都要求杭州在管理上上等级、上水平。从历史进程和社会变革过程来看，城市管理与物质文明建设、精神文明建设是结合在一起的，所以有的专家学者认为，真正对共产党人的最大挑战就是城市管理。一个城市怎样面对新世纪，怎样迎接WTO的挑战，以什么样的面貌、精神状态、文明程度走向世界，决定着这个城市的兴衰存亡。

二、发挥好四种资源优势，迎接城市管理变革的挑战

怎么样迎接挑战？今天参加会议的有区、街道、居委会和市属部门的同志，可以说是一个四级干部大会。现在城市管理工作的任务和要求非常明确了，时间表也排出来了，那工作怎么做？怎么样做得更好？关键就看能不能利用好新的时代、新的时期我们可以运用的各种社会资源。充分地发挥好这些资源优势，并为城市建设、城市管理服务，那我们城市、街道、社区的面貌就会大变，老百姓就会满意，经济也就会发展。

基层组织力量、市场竞争力量、行政执法力量和市民群众力量，是新时期我们要认真把握发挥的四大资源，各级干部都要好好研究和利用。如果把这四大资源分析透、利用好、发掘出来，把能量释放出来，城市管理就会后来居上，城市面貌就会由差变好；如果认识不到，利用得不好，我们许多美好的计划将会落空，盆景就不会成为森林。杭州有许多很好的城区管理典型，有的十年前就是全国第一，但就是成长不了，推广不开。为什么到现在还只是这么一个典型？关键是没有搭上利用这四大资源的快车，于是就没有能够全面推广。

（一）要强化基层组织力量。

基层组织尤其是居委会，上连各个单位，下连各家各户，上面千条线，中间一根针，起着承上启下的作用，它是一个关键枢纽。如果这个基层组织的工作能力强，就能够调动和利用各方面的资源，任务就能从上到下顺利完成，城区面貌就能够迅速改观。如果这个枢纽变成了瓶颈，体制不顺，出现中梗阻，就万事莫谈。即使居民有积极性，领导有积极性，但完成任务也非常困难。在过去一年中，尽管居委会在拆除违法建筑，扩大绿地，实施街道、屋顶、小区整治，加强社会治安，介绍下岗职工就业，帮抚残疾人员等各项工作中都获得了巨大的进步，取得了显著的成绩，但与历史进程的需要，与面临新任务的需要，与兄弟城市特别是上海竞争的需要相比，还远远不相适应，我们应该看到自己的不足。

怎么样建设、强化基层组织力量？

一是要有钱办事。市政府已经决定要解决居委会的财务来源问题。由市财政按照每百户居民4000元的标准给居委会拨款，原来这个标准只有几百元，现在翻到了4000元，而且规定每年要递增5％，区财政再一比一配套。按此计算，每个居委会的人均办公费用是非常可观的，当然这不是发人头费，主要是社区建设的费用。

二是要有人办事。社区居委会工作要变革，城市管理要上台阶，都必须要由人去做。人决定了工作的进度和环境改善的程度，有什么样的水平、以什么样的起点标准、什么样的眼光，小区就按什么样的模式发展，所以领路人是非常重要的。中国人到国外居住生活最不适应的是城市管理观念上的差别。有的华侨到了巴黎、罗马，按在中国的习惯把洗好的衣服晾在房子外面，最好是在树枝上用根绳子挂起来。但国外这方面的管理很严格，不要说挂在室外了，就是晾在阳台上，马上就有车来鸣笛了，原来附近居民报警了，不准在房子外面晒衣服，只能在房间里晒。如果三次警告无效，他们就会起诉到法院。还有的华人把原来窗框上的绿色油漆改成其它色调，也会收到法院的传票，因为国外所有户外建筑的色彩调整都要经过当地政府的批准，统一进行。国外的城市看上去之所以整洁美观，就是因为有这么一些严格的管理规定。再有，国外的房子结构如果原来阳台是不封闭的，以后就不能封闭，因为这属于公共空间，任何个人都不得侵犯。哪里像我们这里，各家都把保笼装上，有个顺口溜形容保笼是：小偷的脚手架、高空的垃圾箱（因为居民将许多用不着的东西贮藏在保笼中）、将来的老鼠夹（生锈后掉下来就像夹老鼠一样会把人也打伤），既不美观，更不安全。我们的思想观念水平与现代化城市，与国内外一流城市的差距确实是非常大的。根据“十五”计划，杭州的定位是要成为国际花园城市，从现在起就要以这样的眼光来培养人们的观念。

按照建设国际花园城市的标准，我们的视野应该不断地开阔，工作标准也应该不断地提高。人员素质的提高应当有个过渡的过程，一方面是现有人员要通过学习培训提高自身素质，另一方面通过公开招聘引进一些大学生，来从事社区管理工作，尤其是居委会、党支部建设应该让那些有权威、有奉献精神、有能力为居民办事的人来掌舵，担任领导核心。没有奉献精神的人当领导，核心就很难形成，号召力就不强，向心力就会失去。干部的整体过渡不能着急，应该让大家有个认识提高的过程。人的思想观念是可以变化的，后来也是可以居上的。俗话说：男女搭配，干活不累；老少同堂，办事牢靠。居委会干部也需要老中青相结合。有许多在党政领导岗位上工作多年的干部，在群众中有很高的威信，也有非常丰富的人生阅历和社会经验，担任居委会干部可以起到顶梁柱的作用，再培养一些年轻干部，这样搭配起来，基层组织的力量就强了。

三是要有规则办事。这次会议的一个重大突破就是把居委会与物业管理委员会的职责分清了。原来这两家是一笔混帐，职责不清，互相扯皮，下一步就要按照中央文件精神和市领导讲话要求，理顺关系职责。要明确只有居委会才能发挥基层组织的主导作用、核心作用和带动作用。居委会具有管理协调功能、社会保障功能、就业服务功能、纠纷调处功能、促进邻里交往功能、精神文明培养功能、小区整治功能，这些都不是物业管理委员会所能承担的。居委会的管理范围实际上大大超出了物业管理，这一点是非常清楚的，物业管理只是其中的一小部分。小区的业主委员会主要是搞好物业管理，而居委会是领导核心，是主导，是带动，不能自我贬低。但居委会要做到有向心力、凝聚力，关键是有办事规则，社区的财务收支一定要公开。现在有的居委会财务只是两笔账，收入多少、支出多少，具体的收支情况谁也搞不清。有的小区还不如农民搞的村务公开。现在，村务公开制度规定有几笔账是一定要公开的，集体收入是多少，每项具体支出是多少，应非常清楚。如某一天、某某买了一张凳子、价格多少、谁经手的、谁买了一包茶叶等等，都有详细的记录，细目、总计开支一目了然。但城市里有的小区在这方面还是公布整体账和模糊账，这样居民就不满意。居委会属于“四自”组织，是要依靠居民来服务、支撑的，离开了居民，“四自”就落实不了。要取信于居民，就要把这些规则定清楚。现在有些干部在财务操作过程中还不如农村的封建庙头。封建庙头盖座庙也知道要张贴红榜，第一张写谁捐多少钱、总共收进多少钱，第二张写买瓦片多少钱、总支出多少钱，清清楚楚。封建庙头都要标榜自己是清清白白的，把每一分钱都用在了刀刃上，为什么咱们共产党的基层组织还做不到这点？居委会既是“四自”组织，又是为人民服务的组织，难道不应该扪心自问，我们的向心力和凝聚力是怎么失去的？在这一点上，有些方法也是可以学的嘛！

四是要有场所办事。这次会议明确小区的公建配套面积应该达到每百户30平方米，这个标准是很高的，当然这包括了小区的办公、服务、活动用房。全市小区要通过3年时间逐步达到这一标准，新建小区可以一步到位，各城区要根据这一标准排出3年工作计划。

五是要有标准办事。要建立与城市定位、将来发展目标相一致的标准，如绿化标准、环卫标准、管理标准、文体设施标准等。现在我们有几项标准还落在别的城市后面，小区的文体设施如一条路、一块绿地、几台健身设备等“几个一”明显不足。要制定硬指标，每年做几件事，3年之内达标。

完成上述五项任务，关键是要靠街道办事处、建制镇政府。有许多工作要眼光向下，要围绕如何加强基层组织的力量来落实工作，特别是城乡结合部和撤村建居的地方，目前基层组织工作还非常薄弱，有一些甚至处在真空的状态下，无组织、无法规、乱建乱搭的现象非常严重。有的地方是雨天一身泥、晴天一把刀，死人抬不出、新人进不去，这哪里像一个现代化的城市小区？在这些方面一定要汲取教训，坚决限期整改。

强化基层组织力量，基础是居委会，关键是党委、政府，各级领导都责无旁贷。

（二）要充分利用市场竞争的力量。

这次城区管理改革的主题是重心下移、机构下延、权限下放。在这个过程中，各级都要学会充分利用市场的力量、竞争的力量。因为市场化取向是经济体制改革的唯一方向，抓城区管理也要学会按价值规律办事，要学会利用原来不懂的知识和未去掌握的力量。在将来的社会运转过程中，市场规律、价值规律是主要的力量，不学会驾驭这些规律、不能利用这些力量，我们就是“睁眼瞎”，就可能事倍功半，就完不成任务。

城区管理体制改革的主要任务：

一是市容环卫管理要一步到位，实行有偿服务。服务单位要管养分离，企业化运作，与现代物业管理对接。对此，市政府已经颁布了《杭州市环境卫生有偿服务实施办法》。现在，事业编制、吃大锅饭、干好干坏一个样、管养不分的现象在市容环卫上表现得最为严重，有的地方是三把扫帚扫一条街，一堆垃圾你扫过来我又扫过去，互相推诿扯皮。所以，一定要通过实行公开投标，有偿服务，建立约束机制，来分清职责。

二是服务项目要企业化运作。康乐保健、商业网点、文化娱乐、饮食服务、幼儿教育都应该采取企业化运作的模式，公开招投标。能够采取社会化运作的，要全部对外公开招投标，把这些任务从政府和政府下属部门中剥离出来，引进企业、事业、中介组织，使基层管理能够专业化、社会化、产业化。如为了搞好市政协办公大楼的日常卫生管理，原先准备成立一个事业单位，20个正式编制，并由财政拨款。如果让这些人去搞楼道卫生，永远也搞不干净，因为他们都是吃大锅饭的，工资只升不能降、人员只进不能出、干部只上不能下，这样的机制怎么能搞好环卫？现在通过招标，引进了外地的物业管理公司，签订合同，经一年试用，满意的留下来，不满意的走人，另找一个公司。杭州火车站的卫生之所以搞得比较好，也是采用了新方式。所以，对这一类服务项目，一定要采取市场化运作的方式，把主动权掌握在自己手中。

三是管理者要竞争上岗。下一步居委会的招聘制、竞争上岗制、目标责任制都要建立起来，不能吃大锅饭。群众自治组织更没有大锅饭可吃，“小总理”也要三年一届，干不好就下台。不管谁上台，都要立下军令状，要为本地居民办哪几件事，干不好主动辞职让贤。农村改选村民委员会主任的时候就有两条标准，第一条 是财务必须公开，不公开就下台；第二条 是上台的人必须为老百姓办几件实事，并押上保证金，干不好就要经济处罚。居委会是城市文明的基层单位，为什么不能比农村村干部做得更好？虽然不要求居委会干部押保证金，但要立下军令状，要为本区居民做几件事情，要自加压力，应该树立无功就是过的观念。

（三）要集中行政执法的力量。

现代社会是法制社会，进入WTO以后一切政府行为都应该透明化，一切都要按法律办事，依法行政。法律的本义就是每个人的自由都不能以损害他人自由为前提。一个人侵占了公共绿地就妨碍了他人享受绿色环境的自由，这就是违法，居委会就要管，执法单位就要管。现在的问题是每个单位都有执法权，一个法律就有从上到下几套机构、几套人马在执行，但谁都不落实，有利益好处大家抢，没有好处互相推，来检查时“一阵风”，检查过后“一场空”，因此有群众说最好是天天来检查，这样小区才会干净。这次城区管理工作会议确定的一项重大的改革措施就是综合执法，要把行政执法力量集中起来，高效率运转，使力量能充分发挥。综合执法有三个要点：

一是一队多能，综合执法。几顶大盖帽要管好一顶破草帽。杭州市区目前的管理队伍达几千人，每平方公里能站几十个人，但平时却看不见、找不到这些管理人员。国务院法制办已正式批复杭州市实行综合执法的改革，八项法律全部集中到一个综合执法局来行使，综合执法局再授权每个区的执法大队和中队，几顶大盖帽合成一顶。这是一次权力的转移，每个部门都要按照会议精神，摆脱过去那种部门“小九九”挂帅、自搞一套、自立体系、封闭运行的做法，把权力拿出来，全部集中起来，系统地进行执法。否则的话，还是一支七零八落的部队，就完不成任务。

二是重心下移，充实基层。管理必须在现场，城市管理都是现场管理，要管到底，不能悬在空中。过去有些单位高高在上，看得见的管不着，管得着的看不见，互相脱节。上面的同志也不了解基层的情况，也不知道什么地方要加强管理。“12345”市长公开电话为什么每天要接处那么多来电来信，一年下来总共十万多个，都是督促这些执法单位为群众做好服务，督促哪里有什么事情需要去管。如某条道路丢了一个窨井盖，4天没有人去补，结果小孩掉进去了、自行车掉进去了，为什么过了4天也没人去补呢？每条路上不是都有人在巡视的吗？还有的地方自来水管淌水，居然连续在那里淌5天，也没有人去管，这些问题都是信息不对称、监督管理不到位造成的。所以，管理重心要下移，充实基层。再者就是要将“游击队”变成“驻军”，原来是领导要来检查卫生，就先打个招呼，搞突击清扫，现在要变成当地的“驻军”，变成“警备军”，实现长效管理。要明确管理的责任边界，一定范围内就是这几个人管，就要管好，管不好就拿他们是问，为什么别人能管好，而你没管好？要能够互相检查、互相评比，互相取长补短。

三是队伍精简高效。龙多不一定能治水，人多不一定能办事。有许多地方就是大盖帽太多，互相“打架”，所以完不成任务。现在把这些大盖帽合成一顶，人员要优胜劣汰、竞争上岗、能上能下、能进能出，工资要能升能降，好的就发奖金，差的就扣奖金、扣工资甚至辞退。除此以外，还要做到收支两条线运行，不能靠罚款来养自己，这些关系要全部理顺。

四是职能不漏不偏。执法大队的管理职能要全覆盖，不留空白点。如果管一个平方公里，这一个平方公里之内的污水、环保、卫生、绿化、规划、违法建筑拆除、工商管理、小区内交通、公共设施维护都要管起来，都要按照法律规章严格履行自己的职责。管理队员还要定期互相交流，管得好的、连续两年被评为优秀的可以当班长，管理不好的就下岗。

（四）要充分依靠市民群众的力量。

城市管理变革最终是要调动老百姓的积极性，政府工作的立足点和出发点也就是为了人民的利益，让市民觉得满意，让投资者觉得放心，让来杭游客流连忘返。

一要明确主人地位。第一是要把市民的物质文化生活质量的提高和改善，作为城市管理和基层社区管理改革的出发点，要把群众的要求作为管理工作的第一信号，顺着群众的要求去做，并超前去做，坚持高标准、第一流的管理，绝不能做群众的尾巴。第二是要把市民群众普遍关心的、迫切需要解决的热点、难点问题作为城市管理工作的重点和着力点，要从这些地方突破。第三是要把市民群众对城管工作的满意度作为工作的依据和评价的最高标准。城市的主人就是市民，市民也是所有管理的受益者，也是社区管理变革的受益者。离开他们，我们的工作就会无的放矢。城市管理的本质就是人的管理，不是物的管理，七分管理就是管人，没有市民的参与，没有市民的主动精神，没有市民把杭州变成国际花园城市的动力，光有领导在台上大喊大叫是没有用的。过去我们把市民看成管理的对象，现在则要看成是依靠的对象，是管理的主体。实现综合执法，几顶大盖帽合成一顶，也需要依据市民的愿望。法律是什么？法律是市民的愿望、习惯上升为规则，规则再上升为法律，法律就是来源于人民群众的愿望。执法就是为民办事，就是保护人民的根本利益，这就体现了党的“三个代表”。世界上没有一个国家不是通过严格执法，通过法治走向繁荣、走向文明的。

二要明确市民群众参与管理的权力。

第一是必须要有知情权。居委会的居务必须要公开，财务必须要公开。居委会的每一分钱都是居民的，要让他们来行使权力。现在许多居委会都是封闭运作的，怕让居民知道，这就违背了财务公开原则和自治组织原则，这样的组织就没有威信。城市要朝什么方向前进，小区整治要达到什么标准，都要让居民知道。

第二是要有建议权。每个街道和居委会每年要办哪些事情，居委会主任上任以后要为本区居民办哪几件事，不是自己异想天开想出来的，而是来之于居民群众的要求，来之于他们的建议，来之于他们的迫切需要，要以此作为自己的行动纲领和踏实的工作目标。

第三是要有选择权。市民群众的构成是多元化的，有杭州人也有外地人，有投资者也有一般居住者，有养老者也有大学生，各种各样的需求就决定了管理不能一刀切，要适应多元化的要求，要让市民有多种选择余地。有选择权就是民主，就是符合他们的要求。所谓按市场规律办事，就是让市民群众有充分的选择权，这两者是一致的。社区服务不好，人家就不会来住，居民是用脚来投票的。人才和资金的流动也都有这个规律。

第四是要有评判权。小区到底搞得怎么样，要通过最佳、最差的评比机制来评判，要发挥市场竞争的作用，核心也在于此。因此，新的一年中仍然要大力推行几个方面的最佳和最差评比。如文明小区评比，这是个学习过程，也是个提高、教育、适应的过程。江干区的夕照新村1999年被评为最差小区后，居委会就带他们去看好的小区，看了以后居民有了对比，才知道自己是生活在“天堂里的地狱”，从而改变观念，都积极要求整改，大家出力，改善自己居住的家园，现在面貌是焕然一新。居委会的管理是否规范也要通过评比，居务公开、财务公开到了什么程度要评比；文明楼群要评比，这也是动员人民群众、利用人民群众力量的过程；现在大家对小区的文体设施最不满意，也要进行文体设施健全程度的评比；要进行最佳、最差管理街道的评比。现在从上到下的评比太多，这些都是官样文章，可有可无，劳民伤财。而太缺少的是从下到上的评比，要让老百姓来评议政府，评比职能部门，评比有权有势的部门，评比居委会。这样做才能真正调动老百姓的积极性，他们会从自己的切身感受来进行评比、进行衡量、进行比较。这样既教育了自身又监督了政府，政府就是人民群众的保姆，评出最佳、最差的保姆，优秀的表彰，最差的经过教育又不改的就滚蛋，就要采取这种机制。最近，省委、省政府取消了一大批评比项目，因为哪有“保姆”反过来评“主人”的？要“主人”怎么怎么做，搞得“主人”手脚无措，搞得基层干部群众的负担非常重。

第五是要有参与权。有了评比，调动了市民的积极性，市民就会来参与管理。只有人民群众参与了，城市管理才能上水平。城市管理的文明程度、持久程度全部取决于人民群众的参与程度，没有人民群众的参与都是空话，我们的一切工作都是为了人民群众的愿望和要求，一切工作的检验评判标准都是让人民群众满意，一切工作的出发点和立足点就是调动人民群众参与的积极性。只有这样做了，我们的城市才能最终变成国际一流的花园城市、旅游城市、创业城市，我们的两个文明建设才能欣欣向荣，人民才能进一步富裕，城市竞争力才能进一步增强！

（本文系仇保兴市长2001年1月9日在全市城区工作会议上的讲话）