为贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《中共浙江省委 浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10 号）文件要求,切实加强我市耕地保护工作，有效支撑我市经济更高质量更高效率发展，杭州市规划和自然资源局制定了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见（征求意见稿）》为广泛征求意见，现开展网上听证。联系电话：88227689，传真：88227700，通讯地址：杭州市解放东路18号市民中心C座杭州市规划和自然资源局耕保处。

征求意见起止时间：2019年12月3日至12月11日。

杭州市规划和自然资源局

2019年12月3日

关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见

（征求意见稿）

为全面贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《中共浙江省委 浙江省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（浙委发〔2018〕10号）和《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）精神，切实加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作，结合我市实际，现提出如下实施意见。

一、总体要求和目标

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，依法加强耕地占补平衡规范管理，构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制，为保障我市粮食安全，把杭州建设成为世界名城构筑坚实的资源基础。

（二）总体目标。坚持“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则，已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的永久基本农田绝不能随便占用，确保全市实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全市耕地保有量和永久基本农田保护面积不少于国土空间总体规划（或土地利用总体规划）确定的约束性指标，粮食生产功能区和高标准农田建成面积不少于省政府下达的任务数，完善耕地保护制度和占补平衡政策体系，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。到2020年，全市耕地保有量不少于  万亩，永久基本农田保护面积不少于  万亩，永久基本农田示范区不少于  万亩，粮食生产功能区不少于  万亩，累计建成  万亩高标准农田，耕地保护制度更加完善，形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

二、坚守红线，严控建设占用耕地

（三）加强国土空间规划管控引导。统筹编制全市国土空间总体规划，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，合理确定国土空间开发保护总体格局，强化底线约束和空间管制，从规划源头严格控制建设用地占用耕地，不断提高耕地质量。各区、县（市）政府、钱塘新区管委会（以下简称各地）要组织编制永久基本农田补划、耕地补充和标准农田补建行动规划并落实到国土空间总体规划，深度挖掘和落实本区域后备资源补充工作；认真执行国土空间总体规划和土地利用年度计划，不得擅自调整国土空间总体规划，不得突破规划和计划用地，在国土空间总体规划编制过渡期间，按依法批准的土地利用总体规划、城乡建设规划执行；编制“多规合一”实用性村庄规划，实施“乡村振兴”战略，实现规划资源管理全覆盖，按照保护建设并重、先规划后建设的原则，通盘考虑耕地保护、生态保护、产业发展、居民点建设、人居环境整治和历史文化传承等内容，盘活土地资源，探索农业空间用途管制，形成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的乡村用地格局。

（四）全面落实永久基本农田保护特殊保护。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。一般建设项目不得占用永久基本农田，符合条件的重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，建设单位在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，并严格按照规定程序办理审批手续，履行永久基本农田补划和耕地占补平衡义务。重大建设项目占用城市周边永久基本农田的，原则上应在城市周边补划永久基本农田。严禁通过擅自调整规划，规避占用永久基本农田的审批。全面落实永久基本农田储备区建设任务，建立永久基本农田储备库，统筹用于重大建设项目占用永久基本农田的补划，探索建立永久基本农田储备区定期更新制度和市级统筹制度。

（五）着力提升节地水平和利用效率。坚持“亩产论英雄”、“集约促转型”，全面推进自然资源节约集约利用创新平台建设，落实建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务。深化资源要素市场化配置改革，探索城乡统一建设用地市场，扩大国有土地有偿使用范围，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。全面实施建设用地“增存挂钩”机制，加快批而未供土地盘活利用，加大闲置土地处置力度，推进城乡低效用地再开发。加大城市地下空间开发力度，鼓励互联互通，积极探索建设用地空间用途混合、功能复合、综合开发、立体开发。

三、多措并举，改进耕地占补平衡管理

（六）严格落实耕地占补平衡责任。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，补充数量相等、质量相当的耕地；无法自行补充的，可委托建设项目所在地政府代为补充，并按规定足额缴纳耕地开垦费，补充耕地所需资金应足额纳入建设项目概算。各地人民政府（管委会）是本行政区域内耕地占补平衡的责任主体，通过组织实施全域土地综合整治和生态修复、高标准农田建设和异地调剂耕地占补平衡指标，落实辖区内所有建设项目占用耕地的补充任务。市级根据省级下达的年度补充耕地计划，综合考虑各地耕地后备资源等因素，统筹下达各地年度补充耕地任务。各地依据土地整治规划和镇村规划，将新增耕地任务分解落实到具体项目和责任单位，确保按时完成年度补充耕地任务。

（七）强化补充耕地市级统筹机制。探索建立市级统筹补充耕地上缴及使用办法，按土地整治项目验收入库产生指标数的15%划入市统筹补充耕地指标。其中2019、2020年，富阳区、临安区、建德市、桐庐县、淳安县完成年度市统筹水田指标任务不少于500亩。调剂价格按照上一年度省内交易平均价支付费用。

（八）创新拓宽占补平衡途径。严格落实耕地占补平衡新机制，建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能三类指标储备库，建立使用核销制管理机制。进一步建立完善以区、县（市）补充耕地为主、市级统筹为辅、跨区域调剂为补充的“三位一体”耕地占补平衡统筹机制。加强跨地区补充耕地利益调节，优先安排结对帮扶县（市、区）之间的补充耕地指标调剂，支持补充耕地指标调出地区经济社会发展。建立完善耕地占补平衡指标调剂平台，鼓励各地按照“政府主导、自愿协商、互惠互利”的原则，采取“货币、发展用地、物业”等多种形式，通过山海协作、城市对口帮扶、飞地经济等方式实现土地资源要素互补协作，实现耕地异地占补。

（九）实施“补改结合”占补平衡制度。对因耕地后备资源禀赋不足、难以落实补充耕地质量要求的，可以通过高标准农田建设、旱地改水田等提质改造方式，提升现有耕地质量，与补充耕地数量相结合，实行耕地数量、粮食产能和水田面积三类指标核销制，落实耕地占补平衡。根据上级部署，探索耕地质量区域平衡管理机制。

（十）保障市以上重大项目建设耕地占补平衡。各地和各有关部门要按照补充耕地国家统筹和省统筹的要求，积极谋划生成建设项目。各地要优先保障市以上重大项目建设耕地占补平衡，未按要求落实的，暂停所在地指标储备库使用和指标调剂。市统筹补充耕地指标主要用于省、市以上基础设施、战略性新兴产业等重大项目补充耕地指标的缺口。根据上级有关规定，省级以上铁路、高速公路、机场、高等级航道和大中型水利水电等基础设施项目，允许以承诺方式落实耕地数量和质量占补平衡，最迟在工程竣工前兑现承诺。

四、加大耕地质量建设力度，优化耕地生态环境

（十一）继续推进高标准农田建设。各地要建立政府主导、部门配合、社会参与的工作机制，集中力量推进高标准农田建设。实施土地平整、灌溉与排水、土壤培肥、田间道路、生态环境保持等工程，建成一批集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好的高标准农田。通过实施高标准农田建设新增的耕地以及提升的耕地质量，可用于占补平衡。按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实管护责任，总结和推广余杭区永久基本农田“田长制”试点经验，有效发挥基层组织和群众保护的积极性和主动性。

（十二）全面实施耕地耕作层剥离再利用。建设占用优质耕地的，必须实施耕作层剥离。各地要按照谁用地、谁出资的原则，督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算。剥离后的耕作层要结合土地整治规划，优先用于土地整治等项目。要完善耕作层土壤质量检测、剥离、运输、储存和再利用等环节的管理制度，探索建立以涉农国有平台为运营主体的耕作层银行运作机制，实行建设占用耕地单位向耕作层银行缴纳耕作层剥离托管费制度，切实督促建设占用耕地单位落实耕作层剥离再利用责任，将耕作层银行出具已剥离托管的证明作为项目开工的前置条件。

（十三）实施耕地质量保护与提升行动。各地要加大对闲置和荒芜耕地行为的监督与管理，鼓励农田向种粮能手集中，促进耕地向规模经营户集中，加快推进农业适度规模经营，积极引导农村土地经营权有序流转。各地要加强土地整治后新增耕地的后续管护，坚持“以用促保”原则，确保按照上级有关规定落实耕种。严禁加强永久基本农田示范区和粮食生产功能区提标改造工作，制定耕地地力综合培肥实施方案，采取工程、生物、农艺等措施，有效改善和提升耕地地力和土壤生态环境。深入实施土壤污染防治行动计划，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复，深化土壤污染综合防治。

（十四）加强耕地质量调查评价与监测。建立耕地质量和产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期发布评价结果。健全土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。

五、大力推进土地整治，深入挖掘后备资源

（十五）深入开展农村全域土地综合整治。实施乡村振兴战略，统筹山水林田湖草系统治理，依据土地整治规划，坚持政府主导、统一规划、产业融合、整体推进的原则，整合力量，集中资金，实施农村全域土地综合整治。按区域合理安排高标准农田建设、宜耕土地后备资源开发、农用地整理、建设用地复垦、中心村建设等工作，通过对农村零星耕地归整、散落村居撤并、农房拆旧建新、小微企业退散进集聚区、生态环境修复，实现农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效节约的土地利用格局。按照浙自然资发〔2019〕30号文件精神，在确保耕地数量有增加、质量有提高、生态有改善的前提下，允许通过乡村全域土地综合整治和生态修复工程优化永久基本农田布局。探索建立市级全域整治项目储备库，从中择优选择作为省级全域整治项目上报。通过农村全域土地综合整治产生的新增耕地占补平衡指标，优先用于农村产业发展、美丽乡村建设中的农村公厕、污水处理、停车场等公共服务设施建设。

（十六）严格土地整治项目管理。在严格保护生态的前提下，科学划定宜垦土地后备资源范围，禁止在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、饮用水水源一级保护区以及法律法规规章禁止的其他区域实施土地整治。各地要建立土地整治的部门协同机制，规划自然资源部门要负责牵头做好垦造水田等土地整治项目的政策制定、指导管理和监督等工作，农业农村部门要负责牵头做好土地整治项目种植和地力提升的指导工作，财政部门负责牵头做好土地整治项目的资金保障等工作，水利部门负责指导实施主体做好土地整治项目的水土保持以及水利设施后续维护等工作。各地要建立自然资源、农业农村、林业、生态环境、水利等部门联合立项和竣工验收制度，做好新增耕地数量认定和质量评定工作。强化土地整治项目市级复核，土地整治项目县级验收批复后一个月内，各地应向市造地办申请开展项目市级验收复核，市造地办接到申请后，应及时会同相关单位和专家统筹安排市级复核。

（十七）保障农村发展用地。深化农业供给侧结构性改革，优化生产、生活、生态用地布局，通过全域土地综合整治和生态修复工程、盘活存量建设用地等途径，保障农村产业融合发展用地。在国土空间规划中预留部分规划建设用地指标，用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。支持集体经济组织以土地租赁、联营、合作等多种方式促进农村产业发展。完善设施农用地利用和管理政策，鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。禁止违反国土空间规划，在集中连片优质耕地上搞非农建设。

六、改进激励保护机制，激发保护耕地的内生动力

（十八）完善耕地保护补偿机制。按照谁保护、谁受益的原则，进一步落实耕地保护经济补偿制度。耕地保护补偿资金以县（市、区）财政筹集为主，省、市级财政给予补助，列入同级政府财政预算，并适时调整补偿标准。实行补偿资金发放与村集体经济组织耕地保护责任落实、高标准农田建设、永久基本农田及示范区建设、违法用地管控、永久基本农田储备区建设等相挂钩。补偿资金主要用于耕地保护管理和质量建设，在确保完成耕地保护任务并符合新增建设用地土地有偿使用费等相关资金使用管理规定的前提下，也可用于发展农村公益事业、建设农村公共服务设施等。耕地保护补偿资金分配使用情况纳入审计重点内容。

七、压实责任，强化组织保障和监管考核

（十九）加强组织领导。各级党委和政府要树立强烈的耕地保护意识，切实担负起主体责任，把耕地保护工作纳入党委、政府的中心工作，以保护促发展，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。进一步健全落实党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制。各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。各级发改、财政、规划和自然资源、生态环境、水利、农业农村、林业等部门，要在党委政府统一领导下各司其职，各负其责，密切配合，形成合力，全面落实耕地保护和占补平衡共同责任。

（二十）严格监督检查。加强对永久基本农田的动态监测，建立违法用地管控责任制，健全土地执法联动协作机制，加强日常执法动态巡查，及时发现、制止、查处违法占用耕地行为。总结推广临安区“村级耕地保护监督员”试点经验，将耕地保护管理工作下沉，关口前移，发挥基层组织和群众的监督作用。各相关部门密切配合，综合运用挂牌督办、公开通报、“增违挂钩”、“无违建”县（市、区）创建、典型案件媒体曝光、约谈问责等措施，结合部级年度、季度卫片执法检查，严肃查处违法占用、破坏耕地特别是永久基本农田的行为。

（二十一）强化宣传教育。各地要深入开展保护耕地宣传教育。将耕地保护法律法规和政策列入各级党校干部培训重要内容。创新宣传教育形式，充分发挥新闻媒体作用，形成保护耕地的良好氛围。

（二十二）落实责任考核。完善耕地保护责任目标考核办法，将考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。要层层分解耕地保护任务，落实耕地保护责任目标，完善考核制度和奖惩机制。耕地保护工作列入各级党政主要领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计的重点事项。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依法依纪追究党政领导干部责任。

本实施意见自2019年  月  日起施行。此前发布的有关文件规定，凡与本实施意见不一致的，按照本实施意见执行。各地要根据本实施意见，结合实际抓紧制定具体贯彻落实方案。