杭州市城乡建设委员会

类  别：A

编  号：杭建办提〔2019〕44号

签发人：孔春浩

杭州市城乡建设委员会关于市政协十一届三次会议第154号提案的答复

缪宏波委员：

您在市政协十一届三次会议上提出的《关于着力地下空间互联互通解决城市空间综合利用问题的建议》（第154号）收悉。经我委主办，市发改委、市规划和自然资源局、市财政局、市地铁集团会办，现答复如下：

如您所述，地下空间开发的重要性已成为社会共识，杭州市高度重视地下空间开发利用工作，市建委作为这项工作的统筹协调部门，多年来，会同相关部门围绕促进地下空间综合开发和互连互通积极谋划，努力推动，并取得了一定成效。

一、近年来主要工作

（一）完善地下空间规划体系

《杭州市地下空间开发利用专项规划（2012—2020）》、《杭州市人民防空专项规划（2012—2020）》、《杭州市地下空间开发建设“十三五”发展规划》《杭州市地下空间近期建设规划（2016—2020）》均已获市政府获批复，为我市“十三五”期间深入实施节约、集约资源利用战略，全面提升地下空间建设和管理水平提供有力的科学依据。《杭州市区重点地区地下空间开发利用规划》已上报市政府提请审查，尚未批复。

（二）加强地下空间开发利用顶层设计

1.加强规划管控。制定《杭州市地下空间开发利用管理办法》（299号政府令），于2017年8月1日起实施。《管理办法》从规划源头加强了对地下空间相关规划指标的管控，分别从控规层面（修规）层面、规划许可方面作出了具体规定，城乡规划部门应对重点地区的控规补充完善有关地下空间开发利用的内容，在提出规划条件和规划审批时，应当明确建设项目的用地性质、水平投影坐标、竖向高程、建设规模、出入口位置、与相邻建筑连通方式以及规划用地退让等要求。

2.加强地下互连互通的政策支持。《管理办法》鼓励地下空间开发和互连互通，一是明确各市、区（县）人民政府应当安排专项资金支持地下空间重点建设区域、重点项目的开发建设，同时鼓励政企合作等模式开发地下空间。二是政府可以通过划拨供地、协议出让、土地出让金优惠等形式提供连通通道的土地，连通通道允许适度开发使用功能，连通通道面积可以计入法定的防空地下室建设面积等。

3.鼓励整体开发和互连互通的建设模式。《管理办法》分别规定了统筹开发、整体设计统一建设以及结合地铁建设带动地下空间开发等内容。一是重点建设区域和大型城市综合体、重要地铁站点及其周边的开发建设，由属地区政府（管委会）或市级开发建设单位负责综合协调、统筹推进。集中开发区域，由集中开发单位对地下建设工程进行整体设计、统一建设，一并出让。二是地铁站点应当与周边建筑、城市过街设施等整体开发或互联互通，要求统一规划，同步实施，并做好预留。

（三）加强重点建设区域（项目）的行政推动

根据近期规划总体目标要求，结合现状，市建委每年制定并分解落实年度重点建设计划，明确重点建设项目和建设时序，形成滚动开发建设局面。同时，通过“一事一议”协调解决重点项目推进和政策执行难点问题，督促有关部门依法履行管理职责，提升地下空间开发利用管理成效。重点建设区域的项目推进以及重要站点与周边互连互通和预留工程是当前的重点工作。

二、基本成效

截止2018年底，我市地下空间开发总规模达到8000万平方，综合开发利用率达到50%。根据《地下空间近期建设规划》，“十三五”期间重点推进建设的21个重点区域中，3个基本建成，13个在建，5个在开展前期，整体来看大部分区域进展顺利。地下空间综合开发利用水平不断提升，以嘉里中心、武林广场地下商城、未来科技城核心区为代表的大型综合开发项目，以及14个“P+R”地铁换乘停车场的建设等，充分利用城市地下空间，与地铁站点互连互通，缓解了城市交通拥堵、改善了城市环境、提升了城市功能。目前在建的项目中仍有大量与地铁站点互连互通，且地铁集团取消了地下接口费，对促进地铁站点与周边互连互通有积极意义。

三、存在的问题

目前我市地下空间开发呈现开发量逐年增大、开发层次逐渐加深、开发功能逐步综合的态势，但还存在复合性功能低下、互连互通不足、系统性成片开发建设欠缺等现象。主要原因如下：

一是工作协同性有待提高。对新型城镇化和城市国际化的背景下，通过开发地下空间，提高土地承载率这一当代城市发展定律的认识不到位。多头管理、审批事权下放、立足于局部利益等使得工作推进协同性不足、统筹难度增加。

二是规划管控有待加强。因控规中地下空间内容缺失，目前规划条件涉及地下空间内容大多只有原则性要求，对地下空间的建设用途、规模、公共空间及连通通道设置、分层控制、出入口位置等具体要求不甚明确，易造成建设过程中随意性开发，不利于地下空间系统性开发。

三是开发积极性有待发掘。地下空间利用的不可逆性要求综合性、系统性地进行开发。因地下空间建设资金投入大、成本高，地铁站点周边地块开发滞后，使得地下空间开发中社会资本建设公益性基础设施的积极性不高,互连互通与多功能开发不足。

四、下一步工作计划

市建委将聚焦当前地下空间开发建设的短板，结合您和相关部门的建议，精准施策，重点做好以下几个方面：

1、加强重点区域（项目）前期策划。针对部分重点区域的地下空间控制性指标尚不能全覆盖的问题，以地下空间重点开发区域（项目）为载体，着重抓好前期策划。指导各区（县、市）主管部门、市级开发建设单位等责任主体在土地出让（划拨）前编制地下空间重点建设区域（项目）工程初步方案（规划方案）。市建委牵头组织相关部门、专家进行初步方案联合审议、论证，形成会议纪要，确认项目地下空间建设在用途、规模、分层、公共空间及互连互通、出入口安排等方面的刚性要求，规避随意开发现象。联合论证会议纪要作为项目立项、用地、选址、规划条件审批的前置依据。

2、出台鼓励投资建设地下空间相关管理细则。一是进一步增强鼓励政策的操作性，协同有关部门，进一步明确地表使用权人自建用地、公共连通道用地、地下超地面红线范围用地、与地铁站点连通用地等的具体办理方式。二是鼓励地下空间不动产确权登记，会同有关部门进一步探索划拨供地建设的地下空间建（构）筑物确权登记办法。三是对《管理办法》明确可以适度开发其他功能的连通道，进一步明确配建商业比例。

3、加强地铁站点周边地下空间一体化开发的统筹协调和指导。目前，《杭州市地下空间开发利用管理办法》《杭州市城市轨道交通管理条例》等法律法规均已明确要求地铁站点周边地下空间开发落实同步规划和同步设计，各区政府要提前做好地铁周边前期规划衔接，找到综合成本效益最优的实施方案。市建委将积极探索站点与周边地块一体化开发的投融资和建设模式，鼓励社会资本参与地下空间开发和运营，做好成功经验的总结和宣传。同时，进一步发挥统筹协调的作用，搭建市级平台，加强沟通、协调和指导，各职能部门根据“最多跑一次”改革要求，做好涉及地下空间项目的审批和服务工作。

4、促进地下空间的高效利用。会同市人防办探索人防空间平战结合利用，避免空间资源闲置；研究调整地铁站点周边停车配建指标以适应需求变化，优化地下空间功能布局，达到社会效益、经济效益的有机统一。

感谢您对杭州的地下空间开发建设工作的关心和支持。

联 系 人：市建委办公室  陈安东、方丽君

联系电话：87020171      传真：87066617

杭州市城乡建设委员会

2019年5月15日

抄送：市政府办公厅，市政协提案委。