各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:

　　为建立我市统一指挥、高效运作的应急机制,加强应急管理,增强政府应对突发公共事件能力,全面落实科学发展观,创建和谐社会,确保人民群众生命财产安全,根据《浙江省人民政府关于加强应急机制建设提高政府保障公共安全和处置突发公共事件能力的意见》(浙政发〔2005〕14号)精神,结合我市实际,现就我市突发公共事件应急管理机制建设提出如下意见。
　　一、认清应急管理机制建设的重要意义
　　(一)应急管理机制建设是创建和谐社会的重要内容。落实科学发展观,创建和谐社会,全面建设小康社会,必须以社会稳定和公共安全为保障。只有保持社会稳定,打造“平安杭州”,才能促进我市经济的持续发展、社会的全面进步以及人民群众的安居乐业。如灾害不断、事故频发,不仅严重影响社会稳定,也将使已有的建设成果受到严重损失。
　　(二)应急管理机制建设是加强城市管理的重要任务。在市委、市政府的重视下,我市已初步建立常见灾害、易发事件和多发事故的单项(部门)应急管理机制,并在处置各类突发事件中发挥了积极作用,取得了一定的成效。但是,这套机制存在专业单一、范围局限等不足,无法适应综合类、交叉型、次生衍生性的特别重大或重大突发公共事件的应急处置工作。在统一领导、分级负责的基础上,建立全市统一指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,全面加强应急管理,有效防范和及时处置各类突发公共事件,是现代化城市管理的重要任务。
　　(三)应急管理机制建设是提高政府行政能力的客观要求。城市规模的扩大、城市人口的增加、城市中自然灾害和事故灾难的经常性发生和各类不稳定因素的增多,导致公共安全形势十分严峻。这是对政府行政能力和管理水平的一种新考验。要求各级政府转变职能,改变不正确的认识,调整不到位的工作,加强薄弱环节,弥补体制机制上的缺陷,扭转手段单一、技术落后的局面,增强危机感和责任感,加大社会管理和公共服务力度,创新应急管理体制和机制,真正把保障公共安全摆到政府工作的重要位置上来。
　　二、明确应急管理机制建设的目标任务
　　(四)我市应急管理机制建设的总体目标是:以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,贯彻以人为本、预防为主的方针,坚持统一领导、分级负责,强化法制、依靠科技,协同应对、快速反应,加强基层、全民参与,整合资源、加强保障的原则,形成党委领导、政府管理、部门协同、社会动员、公众参与的应急管理新局面,提高应对突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,促进社会的全面、协调、可持续发展,打造“平安杭州”,建设和谐社会。
　　(五)2006年我市应急管理机制建设的目标任务是:基本建成应急管理组织领导体制、指挥体系和主要的工作机制;整合各应急管理组织机构,理顺关系,明确职责,落实协同行动方案;完成市总体应急预案、各专项预案、各部门预案及各区、县(市)总体预案编制工作;制定加强政府应急管理的地方法规草案和政府规章;构建应急管理信息收集加工处理网络框架;初步建立相对集中的指挥中心(场所)、一定数量的避难场所及其配套的抢险救援队伍。
　　(六)2007年我市应急管理机制建设的目标任务是:建立起完善的应急管理组织领导和指挥体系,实行点面结合、条块结合、专群结合、平战结合的运作机制;建立健全应急管理信息共享网络和科学预警体系;形成涵盖面广、操作性强、统分结合、权责明晰的全市应急预案体系;充实加强全市各专业抢险救援队伍,组建新型抢险救援队伍,建立一定规模的避难场所。
　　(七)2010年前我市应急管理机制建设的目标任务是:建立健全全市应急管理法规、政府规章以及政策体系;建成全市统分结合、相对集中的几大类应急指挥中心(指挥平台);构建全方位社会动员、全民参与的防范救援体系;形成机构协调到位、部门职责明确、单位任务落实、社会志愿服务的应急保障体系;健全全社会应对各类突发事件、增强防范处置意识、提高自救互救能力的宣传教育培训体系;完成我市十年减灾规划的编制工作;建成布点合理、初具规模的市、区县(市)各级避难场所。
　　三、落实应急管理机制建设的具体工作
　　(八)加快完善应急领导和指挥体制。以统一指挥、高效运作、立足现实、着眼未来为原则,明确市政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构,对现有各类应急管理资源进行充分有效的整合。各非常设领导小组、委员会等机构为相关突发公共事件的应急指挥机构,在市委、市政府领导下负责相应领域突发公共事件的应急管理。发生重大、特别重大突发公共事件,事发地政府必须成立或启动现场指挥机构,在市相关应急指挥机构领导下负责现场应急处置工作。
　　(九)设置市应急管理日常办事机构。设立市政府应急管理办公室(市政府应急指挥中心)。市政府应急管理办公室承担全市突发公共事件应急管理的日常工作,草拟突发公共事件法规、规章和总体预案,整合各项应急资源,规范专项预案,汇总分析信息,提供应急决策服务,建立市预警机制并统筹全市预警信息发布工作,组织综合应急演习,组织、协调相关部门参与应急处置工作。各区、县(市)必须设置应急管理日常办事机构。各重点乡镇、重要机构、重要的企事业单位、重要的生命线工程以及各社区应明确专(兼)职工作人员,协调办理应急管理日常事务。
　　(十)完善应急处置指挥系统。市建立功能齐备、网络健全、平战转换的突发公共事件应急指挥中心,负责处置重大和特别重大突发公共事件以及战时应急。为了及时有效指挥和适应特殊需要,建立移动(现场)指挥中心和预备指挥中心(建在市民防局)。已有的各类指挥中心负责处置城市中一般和较大突发公共事件。即市社会安全应急指挥中心(设在市公安局),集中处置全市公共安全类突发事件,临时承担市政府应急指挥中心的功能,作为全市应急指挥的总平台;市自然灾害应急指挥中心(设在市防汛防旱指挥部),集中处置全市自然灾害类突发事件;市公共卫生应急指挥中心(设在市卫生局),集中处置全市公共卫生安全类突发事件;市生产安全事故应急指挥中心(设在市安全生产监管局),集中处置全市安全生产类突发事件;市城市应急救援指挥中心(设在市民防局),集中受理并处置城市基础设施类和城市建设、城市管理方面的突发事件。各区、县(市)应建立相应的应急指挥中心。
　　(十一)编制应急预案。市政府应急管理办公室负责编制杭州市突发公共事件总体应急预案;有关部门负责编制相对应的突发公共事件专项应急预案和部门应急预案;各区、县(市)负责编制各自行政区域内各类突发公共事件应急预案。街道(乡镇)也应制订应急预案。要以杭州市总体应急预案为统揽,逐步形成相互衔接、完整配套的应急预案体系。预案编制要结合实际,符合应急管理和应急处置工作的规律及特点,具有针对性、实用性和可操作性。预案要分清职责,明确措施,落实任务,规范程序。应根据形势发展和情况变化及时对预案进行修订与完善。
　　(十二)成立应急管理专家咨询组织。应针对不同类型的突发公共事件制订不同的应急救援处置方案和行动计划。成立应急管理专家组织,建立专家信息库,发挥各类专家、学者和专业技术人员在信息研判、决策咨询方面的作用。在突发公共事件发生前,进行专业指导、专业防范;在突发公共事件处置中,进行专业支持、专业救援;在突发公共事件结束后,进行专业鉴定、专业评估,不断提高应急管理工作的科学性、针对性和时效性。
　　(十三)加强应急救援抢险队伍建设。各部门应组建与其管理工作相匹配的应急救援队伍;各有关单位、重要的企事业单位应组建与其生产服务相关联的应急抢险队伍;各区、县(市)以及重点乡镇和社区应在各自行政区域内组建具有一定人数、配备必要器材的应急救援组织。全市建立以公安等为骨干、各类专业抢险抢修队为基础,事发地政府所属的应急救援组织为配套,群众团体组织和社会志愿者组织为协助,国防动员力量为支援的应急救援抢险队伍网络。组建特殊救援抢险队、复合救援抢险队、预备救援抢险队等,力争做到“一队多用、一专多能”。
　　(十四)健全应急管理工作运行机制。以科学高效、规范有序为标准,分阶段、有步骤地建立健全应急管理各项工作制度和工作程序。建立统一领导和分级负责、集中指挥和属地管理、日常办事和应急响应、专业抢险和群众自救互救、善后处理和恢复重建有机结合、整体运作的制度体系。制定防范预警、信息汇总、咨询决策、先期处置、预案启动、指挥协调、现场救援、服务保障、调查评估各项工作和各个环节的程序规范。
　　(十五)建立预警信息系统。利用现代信息技术和通信手段,构建应急管理信息网络。加强对有关信息的收集、分析、判别以及跟踪监测。做好对气象灾害、地质地震灾难、易发事件和多发事故以及重点区域、重点部位、重要机构、重要基础设施等的监测观察和信息上报工作。多渠道设置规范而直观的预警标识,建立准确、快速、畅通的预报渠道。不得瞒报、谎报、缓报信息,减少信息误报、漏报。市政府应急管理办公室、各部门和单位要加强值班制度,完善报告制度,实现预警信息的资源共享,并建立及时准确的信息发布制度。
　　(十六)健全应急管理保障系统。各级政府、各部门和单位遇有突发公共事件时,要在市委、市政府的统一领导下,既做好承担的应急处置工作,又根据职能做好协助保障工作。按照职能分工,公安部门做好治安维护工作,卫生医疗部门做好人员救护工作,环保部门做好污染监控环境保护工作,城市基础设施管理部门(单位)做好设施设备抢修工作,物资部门做好物资、装备和技术保障工作,民防部门做好警报施放、人员疏散隐蔽工作,工程管理部门做好建筑设施清理工作,交通管理部门做好交通管制工作,信息化主管部门做好通信保障工作,民政部门做好受灾群众救济工作等。各级政府、各保障部门和单位平时要做好必要的准备,以确保应急之需。
　　(十七)落实应急管理资金。建立市级应急专项预备金制度,将其列入年度财政预算,并随财政收入的增长而增加。各级政府、各企事业单位每年也要列入一定数额的资金计划,用于应急管理工作。应急管理资金专款专用,主要用于日常管理、设施设备购置、通信网络建设、救援急需、经济补偿、行政赔偿等。财政、审计部门要加强对应急管理资金使用情况的监管和评估工作。
　　(十八)制定应急机制建设发展规划。根据国家减灾规划,编制我市城市防灾减灾总体规划和防范各类突发公共事件专项规划,并将其纳入国民经济和社会发展规划。科学选择城市的安全形态,制定城市安全标准,优化城市建设方案。合理布局重点建设项目和重要的市政设施项目。有效控制危险源、污染源、灾害点和事故灾难易发点。避免突发事件的衍生次生和耦合。优先考虑城市防灾用地,加强避险疏散基地建设。明确应急管理机制建设发展目标,逐步推进应急管理与应急处置各项基础设施规划建设。
　　(十九)建立应急管理政策法规体系。政府应急管理工作必须实现依法管理、依法处置、依法监督。制定城市应急管理地方法规草案、政府规章及其实施细则。出台加强应急管理、保障公共安全的政策。在国家法律、法规的指导下,努力形成我市应急管理的法规、规章、规划、政策配套体系。近期要尽快做好《杭州市民防条例》立法的有关工作。
　　(二十)开展应急管理的科学研究和人才培养。要运用现代应急管理理念,选择重点攻关课题,开展科学研究,进行应急管理与处置的理论探索、学术交流、技术开发,采用先进的技术装备,建立完善的信息数据库和分析处理系统,以不断提高应急管理的针对性和应急处置的时效性。要重视应急管理人才的培养和引进,造就一支素质高、技能全面、懂管理的应急管理队伍。
　　(二十一)注重应急管理宣传教育和培训演练。通过报刊、广播、电视、网络,编印资料、画册,开设宣传橱窗、教育专栏等多种渠道和多种形式进行应急管理法律、法规、规章、规划、应急预案以及防范、预警、避险等常识的宣传教育工作。各级行政院校要加强对各级干部的应急管理知识培训,增强他们的应急管理意识,提高其应急管理和指挥水平。要通过举办各类专业应急技能培训和应急知识培训,在大中小学校开设应急管理知识教育课程;按照规划和预案的要求,定期开展专项演练、合成演练和综合演练;以社区为基础、家庭为单位开展防范与救助工作,实施全民动员和社会参与战略,强化社区和公众的应对能力,增强公众的安全意识,提高其自救互救技能。
　　四、加强应急管理机制建设的组织领导
　　(二十二)切实加强对应急管理工作的领导。各级政府要充分认识到建立应急管理机制的重要性、必要性和紧迫性,以高度的责任感和使命感做好这项工作。要转变重救轻防的观念,打破条块分割、部门封闭的界限,理顺关系,明确职责,在真抓实干上下功夫,在夯实基础、突出重点上下功夫,加快推进我市应急管理机制建设,充分发挥其不可替代的作用。
　　(二十三)整体推进应急管理工作。各级政府、各部门和单位、各社会团体组织要在市委、市政府的统一领导下,认真负责地做好应急管理的有关工作,做到思想统一、顾全大局、步调一致、上下沟通、左右协调、整体推进。城区之间、县(市)之间、行业之间要加强协助与配合,尤其要做好与周边城市和相邻地区的协助与配合工作,同时认真做好向省政府以及省级有关部门和单位的汇报联系工作。
　　(二十四)保证应急管理工作落实到位。建立严格的目标责任考核制度,应急管理和应急处置工作的责任单位和责任人必须按照法律、法规和预案的要求,尽职尽责地做好突发公共事件的预防、处置、保障等各项工作,做到不推诿、不扯皮,不延误、不疏漏。各级政府和各责任单位应本着临机决断、快速行动、有效处置的原则,奖励成功者,惩罚不作为者,客观评价失败者。对加强应急管理、参加突发公共事件应急处置工作作出突出贡献的集体和个人,给予表彰和奖励;对不作为、延误时机、组织不力等失职渎职行为,依法依规追究责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇六年一月十二日