各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　《杭州市游客突发事件应急救援工作体系方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
 

杭州市人民政府办公厅

二〇〇九年十一月三十日

 
杭州市游客突发事件应急救援工作体系方案

　　为进一步提高我市综合应急救援能力，切实保护来杭游客的生命和财产安全，根据《中共杭州市委 杭州市人民政府关于印发〈杭州市新一轮旅游国际化行动方案（2007-2011）〉的通知》（市委发〔2007〕90号）精神，建立杭州市游客突发事件应急救援工作体系，特制定工作体系方案。
　　一、指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面落实科学发展观。坚持实行“预防为主、防御与救援相结合”的方针，依靠科技、法制、社会力量，全面推进来杭游客突发事件应急救援工作体系建设，进一步完善应急组织体制、运行机制、法制基础和应急保障系统，共建共享与世界名城相媲美的“生活品质之城”。
　　二、覆盖范围
　　杭州市域范围内游客因突发自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件而发生重大伤亡事件的应急处置。
　　（一）自然灾害、事故灾难导致的重大游客伤亡事件。包括因台风、洪涝、雨雪冰冻等气象灾害；地震、山体滑坡和泥石流等地质灾害；民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，或因其他原因造成大面积游客在杭滞留事件及其他各类重大事故造成的游客伤亡事件等。
　　（二）突发公共卫生事件造成的重大游客伤亡事件。包括因突发性重大传染性病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒，以及其他严重影响公众健康事件造成的游客伤亡事件等。
　　（三）突发社会安全事件，特别是重大涉外旅游突发事件和大型旅游节庆活动突发事件造成的重大伤亡事故。包括发生港澳台和外国游客多人重伤、死亡事件；大型旅游节庆活动中由于人群过度拥挤、火灾、建筑物倒塌等造成人员伤亡等重大事件。
　　三、体系建设原则
　　（一）以人为本，救援第一。在处置来杭游客突发公共事件中，以保障游客生命安全为根本目的，全力为游客提供救援、帮助。
　　（二）属地救援，就近处置。在当地政府的领导下，各地各部门按照各类突发事件预案要求，配合旅游管理部门开展施救工作。当地旅游管理部门负责相关应急救援协调工作，调动一切力量，力争在最短时间内将危害和损失降到最低程度。
　　（三）及时报告，信息畅通。各级旅游管理部门、旅行社（团）在接到游客突发事件的救援报告后，要在第一时间内向当地政府、上级主管部门及相关部门、单位报告，或边救援边报告，并及时启动相关应急预案，做好处置及有关善后工作。
　　四、管理体制
　　（一）组织机构。
　　市政府成立杭州市旅游突发公共事件应急领导小组（以下简称市领导小组），负责组织、协调各类旅游突发公共事件的应急处置和救援工作。
　　各区、县（市）政府成立相应的旅游突发事件应急领导小组及日常办事机构，负责本地区游客的救援工作；负责监督所属地区旅游单位制订有关旅游突发事件预案的和预防措施；及时收集整理本区域有关危及游客安全的信息，适时向旅游单位和旅游者发出旅游安全预警或警示信息；发生突发事件时，指挥协调相关部门为旅游者提供各种救援；及时向上级部门报告和向有关单位通报有关救援信息。
1.市领导小组及其职责。
市领导小组由市政府分管副市长任组长，市政府分管副秘书长、市旅委主任任副组长，市旅委、贸易局、安全监管局、公安局、公安消防局、公安局交警局、交通局、电力局、卫生局、园文局、气象局、质监局、民族宗教局、外办（市港澳办）、台办、工商局、科技局（地震局）、民政局、民防局、环保局、信息办，市委宣传部（市政府新闻办），市应急办、红十字会、慈善总会，市旅游集团，杭州萧山国际机场、上海铁路局杭州站，各区、县（市）政府、管委会等部门和单位负责人为成员。
市领导小组负责指挥、协调全市突发重大旅游事件的应急处置和救援工作；对各类信息进行汇总分析，并报上级有关部门。领导小组下设办公室（设在市旅委），负责领导小组的日常工作。
2．各成员单位职责。
（1）市旅委：按照《杭州市旅游突发公共事件应急预案》的要求，组织协调旅游突发事件应急处理和救援工作；负责旅游安全事故信息收集、分析、报告、通报、处理工作；修订市旅游突发事件应急预案，指导区、县（市）编制旅游突发事件应急预案；开展旅游安全知识、应急救援知识的宣传、教育和培训工作；承担市旅游突发事件应急领导小组办公室日常工作。
（2）市贸易局：协助旅游管理部门协调解决游客救助生活必须用品的市场供应。
（3）市安全监管局：按照《杭州市危险化学品事故应急预案》的要求，负责旅游突发事件涉及危化品事故的相关协调救援工作；依法组织或参与旅游安全事故的调查和责任认定工作，提出有关整改和处理意见。
（4）市公安局：按照《杭州市密集人群拥挤事故应急预案》等的要求，负责事故现场的警戒，协助开展游客疏散、抢救和事故原因及责任的分析认定；提供出入境人员信息；对触犯刑法的相关责任单位和责任人依法追究刑事责任。
（5）市公安消防局：按照《杭州市火灾事故应急预案》的要求，负责做好火灾现场的灭火和被困游客的施救工作；按照《杭州市消防战勤保障应急预案》的要求，负责做好突发事件的应急抢险救援工作。
（6）市公安局交警局：按照《杭州市重大道路交通事故应急预案》的要求，实施旅游道路交通事故的应急处置，对事故现场进行必要的交通管制和秩序维护，进行事故原因和责任分析认定。
（7）市交通局：按照《杭州市（内河）水上交通事故应急预案》、《杭州市突发公共事件道路水路运输应急保障行动方案》的要求，负责通航水域交通事故的应急处置和救援，并进行事故原因和责任分析认定及处理。按照《杭州市铁路公路旅客滞留突发事件应急预案》的要求，在事发地政府的领导下，协助做好滞留旅客的临时安置工作。
（8）市电力局：负责游客触电及相关涉电突发事件的应急处置和救援工作。
（9）市卫生局：按照《杭州市突发公共卫生事件应急预案》、《杭州市突发公共事件医疗卫生救援应急预案》的要求，负责组织做好来杭游客意外伤害的救治和游客群体性传染病疫情、食物中毒等突发公共卫生事件的应急处置及相关病员的救治工作。
（10）市园文局：按照《杭州市西湖水上应急预案》的要求，负责做好西湖水上游客的安全宣传和船只遇险的救援工作；负责西湖景区内突发旅游事件的应急处置和救援工作。
（11）市气象局：按照《杭州市气象灾害预警应急预案》的要求，负责做好应急气象服务，及时发布、通报可能给旅游安全造成影响的气象信息。
（12）市质监局：负责做好旅游特种设备故障和事故的处置及救援工作；对旅游特种设备进行技术及安全性能鉴定，提出相关处理意见。
（13）市民族宗教局：协助旅游部门处理旅游突发事件涉及民族宗教人员的有关工作。
（14）市外办（市港澳办）：按照《杭州市涉外突发事件应急预案》的要求，协助旅游部门处理突发事件涉及外籍和港澳人员的紧急救助、领事保护等相关工作。
（15）市台办：按照《杭州市涉台突发公共事件应急预案》的要求，协助旅游部门处理突发事件涉及台湾同胞的有关工作。
（16）市工商局：负责保护游客消费者权益，查处侵犯游客消费者权益案件，受理和处理游客消费者的举报投诉。
（17）市科技局（地震局）：按照《杭州市地震应急预案》的要求，协助当地政府和旅游部门做好受灾游客的救助工作。
（18）市民政局：按照《杭州市自然灾害救助应急预案》的要求，协助当地政府和旅游部门做好受灾游客的救助工作。
（19）市民防局：按照《杭州市突发公共事件人员防护保障行动方案》的要求，协助旅游部门做好游客疏散防护工作；充分发挥城市应急救援指挥中心（96110）的作用，在遇紧急突发事件时，为来杭游客提供疏散救助服务。
（20）市环保局：负责做好自然资源开发活动中的环境保护监督工作；负责做好风景区、名胜区、森林公园环境保护的监督检查工作；负责旅游突发公共事件中污染源的调查、参与处置及环境监测工作。
（21）市信息办：负责协调各电信营运企业为处置游客突发事件提供通信保障工作。
（22）市委宣传部（市政府新闻办）：按照《杭州市突发公共事件新闻发布应急预案》的要求，负责指导事发地政府及旅游部门做好突发事件的新闻发布工作。
（23）市应急办：协助市领导小组办公室做好处置各类突发事件的相关协调工作，检查各地各部门应急预案的执行情况。
（24）市红十字会、市慈善总会：根据需要开展募捐活动。加强与国际红十字会等有关国际、国内组织的交流与合作，负责做好国际、国内捐赠救助款物的接收工作。
（25）市旅游集团：负责旅游集散中心及系统旅行社（团）、企业相关预案的制订工作;负责系统内旅游安全管理和游客救助工作。
（26）杭州萧山国际机场：负责机场范围内旅客突发事件的处置和救助工作，遇有重特大事件时按照预案要求，及时向上级主管部门和当地政府报告。
（27）上海铁路局杭州站：负责车站范围内旅客突发事件的处置和救助工作，遇有重特大事件时按照预案要求，及时向上级主管部门和当地政府报告。
（28）各区、县（市）政府、管委会：按照“属地救援，就近处置”的原则，根据各类突发事件预案要求，调动救援力量，配合旅游部门开展施救工作，将危害和损失降到最低程度。
　　（二）日常办事机构。
1．市领导小组办公室。为日常办事机构，负责全市旅游突发公共事件应急处置的协调和日常管理工作。领导小组办公室主任由市旅委分管副主任担任，副主任由市旅委行管处处长担任。
2．市领导小组办公室主要职责。
贯彻落实市领导小组的各项指令；收集分析相关信息和工作情况；指导、检查相关工作；总结和推广各地成功经验等。
　　（三）应急救援力量。
按照突发事件类别和预案要求，确定对游客的应急救援专业队伍和志愿者，事发地政府和各部门要联动配合。人民解放军、武警部队、民兵预备役部队按照有关规定作为突发事件的应急联动机构。各部门应单独制订游客救援方案，保障游客救援工作体系的落实。
　　五、运行机制
　　（一）预警和预防。
1．信息监控。
建立健全旅游行业信息沟通机制和警告、警示通报机制，形成信息监控网络。各级旅游管理部门应根据有关部门提供的重大突发事件的预告信息，以及本地区有关涉及旅游安全的实际情况，适时通过媒体发布本地区相关旅游警告、警示，并及时将情况逐级上报。
市领导小组办公室应及时、准确地将各类信息向各区、县（市）政府和旅游管理部门、旅行社、系统内各单位进行通报；遇特殊情况，报经市领导小组批准，适时发布相关旅游警告信息或禁止令。
2．信息报送制度。
（1）报送要求。突发事件发生后，现场有关人员应立即向本单位和事发地旅游管理部门报告；系统各单位和旅游管理部门在接到一般（Ⅲ级）以上突发事件报告后，应立即向当地政府和市领导小组办公室报告；市领导小组办公室在接报后，应立即将较大（Ⅱ级）和重大（Ⅰ级）突发事件有关情况上报市政府和省旅游管理部门；事件处理完毕后，市领导小组办公室要及时提交完整的书面报告。
市领导小组办公室接到涉外、涉台，传染病疫情、食物中毒等事故报告后，除按规定上报外，同时将情况通报外办、台办、卫生、疾控、防疫等相关部门。
（2）报送内容。包括事件基本情况、成因、已采取的措施、事态发展趋势等。
（3）报送方式。对发生重、特大事故的，按照紧急信息报送的要求、时间和程序执行，可先电话报送，后以书面传真、现场影像资料等方式补报；有保密规定的，按保密渠道报送。
3．事件预防。
各级旅游管理部门，各旅游集团（公司）、旅行社（团），要按照“预防为主，安全第一”的原则，制订应对各类旅游突发事件的防范措施和工作方案，避免或减少意外事件的发生。
　　（二）统一指挥。
按照“属地管理”的原则，对突发事件实行统一指挥。在统一指挥的前提下，可采取集中指挥与现场指挥、场外指挥与场内指挥相结合的指挥模式。各部门和单位必须服从统一指挥，做到令行禁止。
　　（三）应急响应。
1．分级响应机制。
（1）当发生重大（Ⅰ级）突发事件时，立即启动应急预案，做好协调、信息掌握等相关工作；事发所在地启动相应应急预案，进行具体响应，指挥协调相关单位及时采取应急处置措施。
（2）发生较大（Ⅱ级）及以下突发事件时，启动应急预案，协调相关部门和单位及时采取应急处置措施。
2．应急协调。
指挥机构、应急救援部门、事发单位、社会救援力量和公众之间要建立联动机制，加强处置突发事件工作时的联动和协调。
3．应急救援处置程序。
（1）突发自然灾害和事故灾难事件处置程序。
当自然灾害和事故灾难影响到旅游团队成员的人身安全时，随团导游人员在向事发地有关部门提出应急救援的同时，应立即向事发地旅游管理部门报告情况。
事发地旅游管理部门在接到旅游团队、旅游区（点）等发生突发自然灾害和事故灾难报告后，应立即协助有关部门为旅游团队等提供紧急救援，并立即将情况向当地政府和市领导小组办公室报告。同时，及时向组团旅行社所在地旅游管理部门通报情况，配合处理有关事宜。
市领导小组办公室在接到报告后，要主动了解、核实有关信息，及时与事发地政府沟通，并将情况通报市有关部门，必要时上报省旅游部门。同时，协调相关部门做好应急救援工作。
（2）突发公共卫生事件处置程序。
①突发重大传染病疫情。
旅游团队在行程中经卫生部门确认发生重大传染病疫情时，应配合当地疾控中心做好疫情的调查处理工作，同时，向当地旅游管理部门报告详细情况。
旅游管理部门和旅游团队需根据疾控机构的要求落实疫情防控措施，如需要对游客实行隔离医学观察，则应积极落实好游客的观察场所和饮食等后勤保障工作，并将有关情况报市领导小组办公室和组团社所在地旅游管理部门。
市领导小组办公室接到报告后，应按照团队的行程路线，在本市范围内督促该团队所经过地区的有关部门做好相关的疾病预防控制工作。同时，应及时上报省有关部门，并将情况通报市有关部门。
②重大食物中毒事件。
旅游团队在行程中发生重大食物中毒事件时，随团导游应第一时间将游客送至就近的医疗机构诊治，由接诊的医疗机构按规定程序向当地卫生监督部门报告，并由随团导游向事发地旅游管理部门报告。
事发地旅游管理部门在向当地政府和市领导小组办公室报告的同时，应向组团旅行社所在地旅游管理部门通报有关情况，并积极协助处理有关事宜。
市领导小组办公室在接到相关报告后，要主动了解、核实有关信息，及时协调相关部门做好应急救援工作，并立即上报。
（3）突发社会安全事件处置程序。
当发生港澳台和外国游客伤亡事件时，除全力进行救援、救助外，要注意核查伤亡人员的团队名称、国籍、性别、护照号码以及在国内外的保险情况，由市旅委或市领导小组办公室将情况报市政府、省旅游局及省、市外办和公安部门。伤亡人员中有信教徒的要立即通报民族宗教部门；要及时通过有关渠道，通知相关国家和港澳台境外地区的急救组织，请求配合处理有关救援事项。
在大型旅游商贸节庆活动中发生突发事件时，由事发地政府及公安、活动主办（承办）部门按照活动应急预案，统一指挥协调有关部门维持现场秩序、疏导人群、提供救援；当地旅游管理部门要积极主动协调，并按有关规定及时上报事件有关情况。
（4）在国（境）外发生旅游突发事件处置程序。
在组织公民出国（境）旅游中发生突发事件时，旅行社领队要及时向所属旅行社报告，同时报告我国驻所在国或地区使（领）馆或有关驻外机构，并在通过所在国家或地区旅游等相关组织进行救援过程中，接受我国驻所在国或地区使（领）馆或有关机构的领导和帮助，力争将损失降到最低程度。
　　（四）后期处置。
1．善后处理。
各类旅游突发事件发生后，旅游管理部门在完成应急快速反应、主动处置善后事项后，应及时做好应急保障工作。涉及游客需要妥善安置的，由事发地制订受灾人员的救助、抚慰、安置等善后工作计划并组织人员认真实施，所需紧急善后处置经费和物资先由当地旅游管理部门安排，并根据具体情况启动保险、社会救助、补偿、调查等工作；对责任明确的，由事故责任方承担处置费用。
2．调查评估。
市旅游管理部门应会同相关的市级部门以及当地区、县（市）政府，对游客突发事件进行调查评估，总结经验教训，并将调查评估报告上报市政府和市领导小组。
3．信息发布。
按照《杭州市突发公共事件新闻发布应急预案》规定执行；对旅游突发事件的新闻报道工作实行审核制。
　　六、制度保障
　　现行的《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》、《杭州市突发公共事件总体应急预案》、《杭州市旅游突发公共事件应急预案》、《杭州市气象灾害预警应急预案》、《杭州市危险化学品事故应急预案》、《杭州市铁路公路旅客滞留突发事件应急预案》、《杭州市突发公共卫生事件应急预案》、《杭州市突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《杭州市（内河）水上交通事故应急预案》、《杭州市西湖水上应急预案》、《杭州市重大道路交通事故应急预案》、《杭州市火灾事故应急预案》、《杭州市消防战勤保障应急预案》、《杭州市突发公共事件道路水路运输应急保障行动方案》、《杭州市地震应急预案》、《杭州市处置劫持民用航空器事件应急预案》、《杭州市大规模恐怖袭击事件应急预案》、《杭州市涉外突发事件应急预案》、《杭州市涉台突发公共事件应急预案》、《杭州市食品安全事故应急预案》、《杭州市密集人群拥挤事故应急预案》、《杭州市突发公共事件人员防护保障行动方案》、《杭州市自然灾害救助应急预案》、《杭州市突发公共事件新闻发布应急预案》等是游客应急救援工作体系建设的基础和制度保障。
　　七、应急保障
　　（一）信息与通讯保障。
由市旅委负责构筑应急救援工作信息通信管理平台，形成救援信息工作网络，建立健全全市旅游突发事件的专项信息报告制度，承担突发事件信息的收集、处理、分析和传递工作，确保信息的准确和畅通。
各级旅游管理部门应通过媒体向社会公布旅游应急救援电话，或与有关部门共享救援电话，并保证24小时畅通。
要积极创造条件，加快实施全市动态视频监控系统建设，积极推进西湖风景名胜区数字应急通信试验系统频点建设。
　　（二）物资与资金保障。
各级政府和旅游管理部门应当建立应对和处置旅游突发事件物资和资金保障机制，确保先期处置需要；按照现行事权、财权划分的原则，实行分级负担；有责任主体的，由责任主体负责。
　　（三）应急预案保障。
各级旅游管理部门要从功能和目标上编制应急综合预案、专项预案、现场预案和应急救援方案，并与市级预案相衔接、配套。
　　（四）人力资源保障。
各级政府及各职能部门要加强应急专业救援队伍建设；各级旅游管理部门要与各部门专业（民间）救援队伍建立救援工作网络；要充分发挥志愿者队伍和社区民众的救援力量。
　　（五）国际救援和救助。
要围绕构筑旅游国际化战略的目标，积极与国家有关部委紧急救援中心联系，创造条件，尽早加入SOS或MEDEX救援组织，逐步形成国际医疗救助网络。加强与国际红十字会等有关国际、国内组织的交流与合作，积极吸纳国际、国内捐赠救助款物。
　　（六）宣传培训与演练。
各级政府及各职能部门要围绕旅游突发事件应急救援工作，加强对工作人员的培训和教育，使其熟悉相关应急预案和程序，了解有关应急支援力量、医疗救治、工程抢险等相关知识，保持信息畅通，确保各级响应的相互衔接与协调。要主动做好公众旅游安全知识、救助知识的宣传教育，定期组织演练，不断提高旅游行业、游客预防和处置突发公共事件的应急能力。
　　八、监督与管理
　　对在预防和处置旅游突发公共事件中做出贡献的集体和个人，根据有关规定进行表彰；对存在玩忽职守、失职、渎职等行为，或迟报、瞒报、漏报重要情况，违反行政纪律的有关责任人员，依照有关法律、法规，给予行政处分，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。
各级旅游管理部门要根据纳入部门管理的行业和区域内安全管理的实际，在当地党委、政府的领导下，建立游客突发事件应急救援工作体系，并在实践中不断完善应急救援工作方案。