中共杭州市委 杭州市人民政府
关于以新型城市化为主导
进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见

市委〔2010〕17号
（2010年9月6日）

　　为加快转变经济发展方式和城市发展方式，加快形成城乡区域发展一体化新格局，促进全市经济社会全面协调可持续发展，更好地在全省发挥龙头领跑示范带头作用，现就以新型城市化为主导，进一步加强城乡区域统筹发展提出如下意见。
　　一、总体要求
　　（一）重要意义。近年来，我市认真贯彻中央和省委的决策部署，深入实施城市国际化、工业兴市、服务业优先、环境立市、软实力提升、民主民生等“六大战略”，认真落实市委、市政府《关于进一步构筑市域网络化大都市的实施意见》（市委〔2005〕13号）、《关于推进市县联动壮大郊区经济加快五县（市）发展的若干意见》（市委〔2010〕1号）等政策文件，以构筑网络化大都市为主抓手，扎实推进“以城带乡、以东带西”，大力推进“一化七经济”，着力推动城乡区域协调发展，为构建城乡区域发展一体化格局打下了坚实基础。同时必须清醒地看到，我市农村与城市、五县（市）与杭州市区发展水平还有较大差距，“东快西慢、东强西弱”发展格局还需要进一步加大力度加以改变。进一步加强城乡区域统筹，形成城乡区域发展一体化新格局，是杭州贯彻落实科学发展观的重要实践，是杭州加快转变经济发展方式和城市发展方式的重要内容，是杭州培育新的经济增长点、增强综合竞争力的重要举措，是杭州解决农业、农村、农民、农民工和城中村等“四农一村”问题的重要途径，是杭州共建共享全面小康社会、共建共享“生活品质之城”的重要保证。全市上下要从战略和全局的高度，深刻认识进一步加强城乡区域统筹发展的重大意义，加快构建城乡区域经济社会发展一体化新格局，努力实现杭州在更高层次上的科学发展、协调发展、和谐发展。
　　（二）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神，按照省委“八八战略”、“两创”总战略的要求，以形成城乡区域经济社会发展一体化新格局为目标，以加快转变经济发展方式和城市发展方式为主线，以新型城市化为主导，以网络化大都市建设为抓手，以改革创新为动力，坚持规划共绘、设施共建、产业共兴、环境共保、品质共享，促进城乡融合互动、优势互补，推动五县（市）和八城区协调发展、加快发展，整体提升我市城市化、工业化、信息化、市场化、国际化水平，着力提升五县（市）经济社会发展水平、农村文明程度和农民富裕程度，努力使杭州成为全省城乡区域一体化发展先行区。
　　（三）基本原则。加强城乡区域统筹发展，必须坚持以下原则。一是解放思想、创新发展。坚持以解放思想为先导，尊重基层和群众首创精神，加大改革创新力度，大力鼓励支持有利于破除城乡二元结构、促进城乡区域统筹发展的创新和实践，加快形成有利于城乡区域发展一体化的体制机制。二是以人为本、和谐发展。坚持以民主促民生，充分尊重群众意愿，严格依法依规依政策办事，把工作着力点放在发展农村经济、改善农村环境、完善社会保障、增加农民收入、推进基本公共服务均等化上，不断提高农村居民生活品质，让全市人民共享改革发展成果，促进农村社会和谐稳定。三是以城带乡、统筹发展。准确把握我市所处的发展阶段和城乡区域统筹发展的客观规律，坚持以新型城市化为主导，按中心城市要求规划建设杭州市区，按中等城市要求规划建设县（市）城，按小城市要求规划建设中心镇，加快构筑网络化大都市，做大城市、做新农村，增加居民、减少农民，走“增城减乡、增居减农”的城乡区域一体化发展路子。四是市县联动、融合发展。坚持城乡互动、区域联动、优势互补，充分发挥杭州市区在产业、资金、市场、科技、人才、信息等方面的优势，增强市区对五县（市）发展的辐射带动作用；大力实施融入战略，加快五县（市）融入杭州大都市步伐，变郊县为郊区，实现城乡区域融合发展、共同繁荣。五是分类指导、特色发展。坚持立足实际、因地制宜、区分功能，科学谋划发展思路，准确把握工作重点，走特色发展、错位发展之路。市区要坚持有效集聚与有序疏散相结合，把推进新型城市化作为统筹城乡发展的战略重点，以新城建设为突破口，加快“一主三副六组团”建设，进一步提高城市化发展水平。五县（市）要坚持新型城市化与新农村建设相结合，加快县城和中心镇建设，扎实推进新农村建设，逐步缩小城乡差距，有序推进城乡一体化。六是生态优先、绿色发展。坚持把生态保护放在首位，正确处理城乡建设、产业发展与生态保护的关系，实现经济社会发展与生态保护的有机统一。五县（市）尤其要突出生态保护，保护好秀美山水、优美环境，成为杭州大都市的生态屏障、绿色郊县。
　　（四）主要路径。坚持以新型城市化为主导，做大做强杭州市区、县（市）城、中心镇，实现“强城带乡、强工补农”。确立经营农村理念，以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点，在五县（市）积极探索以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权“三个置换”，大力推进工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中“三个集中”，努力实现优化农村土地资源配置方式、优化农村经济社会发展方式、优化城乡区域统筹发展方式“三个优化”，推进城乡区域发展一体化。
　　二、目标任务
　　（五）主要目标。到2015年，初步形成城乡区域规划建设、产业发展、要素配置、生态保护、公共服务、民生保障一体化新格局，全市综合实力显著增强，五县（市）经济发展速度明显加快，主要经济指标占全市的比重明显提高；城乡居民收入差距缩小，全市农村居民人均纯收入力争达到20000元、低收入农户人均纯收入达到6000元以上；新型城市化、新型工业化、农业农村现代化与生态保护协调推进，城镇合理布局、产业有序发展、生态环境良好的局面初步形成，全市城市化率达到72%，五县（市）城市化率明显提高；城乡基本公共服务均等化领先全省，农村教科文卫体等社会事业加快发展，城乡统筹的劳动就业和社会保障体系进一步健全，农村文明程度显著提升；城乡区域经济社会发展一体化体制机制基本建立，以土地使用制度改革为核心的农村改革取得实质性进展，城乡统筹的生产要素配置市场进一步健全，农村和五县（市）发展动力活力显著增强。
　　（六）主要任务。围绕实现“六个一体化”，加大城乡区域统筹力度，促进城乡区域发展空间集约利用、生产要素有序流动、公共资源均衡配置、公共服务均等覆盖。
　　——推进规划建设一体化。按照“做优老城区、做强新城区、做大县（市）城、提升中心镇、建设新社区”的总体思路，坚持“城乡一张图、全市一盘棋”，完善城乡区域规划体系，统筹推进城乡区域建设。
　　——推进产业发展一体化。依据主体功能划分，加强区域产业布局调整，在有条件的区、县（市）选择若干区域作为产业集聚新平台在市级战略层面加以推进，加强中心镇特色产业功能区建设，加快推进产业转型升级，加快发展郊区经济，形成主导功能明确、产业特色彰显、城乡区域联动的区域化、差异化、融合化、高端化产业发展新格局。
　　——推进要素配置一体化。坚持政府引导与市场配置相结合，加强城乡统筹的各类要素市场建设，把更多的公共资源投向农村，让更多的生产要素流向农村，促进市域范围内资源要素合理流动、优化配置。
　　——推进生态保护一体化。以改善环境、提高品质、增进福祉为目的，深入实施“环境立市”战略，探索工业化、城市化和生态化融合发展新模式，打造生态型城市和山水园林城市，建设资源节约型、环境友好型社会，增强可持续发展能力。
　　——推进公共服务一体化。按照经济社会协调发展要求，大力发展社会事业，统筹城乡管理和社会治理，加快推进城乡基本公共服务均等化，让城乡居民共享发展成果、品质生活和现代文明。
　　——推进民生保障一体化。加快完善城乡统筹的社会保障体系和劳动就业、社会保险、社会救助相互衔接的民生保障联动机制，实现城乡居民学有优教、劳有多得、病有良医、老有善养、住有宜居。
　　三、主要举措
　　（七）统筹城乡区域规划布局。按照城乡区域一体化发展要求，加快编制完善市域总体规划、县（市）域总体规划，重点深化新城建设规划、镇村规划和各类专项规划，加强市域和县（市）域各类规划的有机衔接，强化功能片区规划理念，统筹城镇、产业、居住、生态布局，构建“中心城市（杭州市区）—中等城市（五个县城）—小城市（中心镇）—特色镇—中心村—特色村”梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网络化、组团式空间结构体系，形成以国家级和省级开发区、特色工业功能区、各类先进制造业和现代服务业专业园区、各类产业集聚区、现代农业园区、城市综合体等为支撑的产业布局体系，促进空间拓展、产业集聚、人口集中、资源节约、生态优化。要通过完善规划，进一步明确五县（市）的发展功能定位和奋斗目标。桐庐县要充分发挥生态和人文资源优势，加快发展现代农业、特色先进制造业和现代服务业，成为杭州大都市西南现代服务业基地和特色产业基地，建设以富春江山水风光为特色的现代化宜业宜居宜游城市。淳安县要充分发挥生态环境优势，大力发展以生态休闲旅游为龙头的现代服务业，积极发展现代农业，适度发展生态工业，打造国际旅游休闲度假胜地，建设大旅游产业特色鲜明的服务经济发展先行县。建德市要充分发挥杭州西部交通枢纽和人文、生态优势，加快调整工业结构，大力培育生态型特色工业，大力发展以旅游业为龙头的现代服务业，积极发展现代农业，打造杭州西部重要经济增长极、区域旅游集散中心和一流山水生态旅游城市。富阳市要充分发挥良好的区位交通、山水环境和产业基础优势，全面推进城市功能转型，加快推进产业特别是制造业转型升级，进一步提升综合实力，建设以富裕阳光为目标、以山水文化为底蕴、以现代产业为支撑、以运动休闲为特色的网络化大都市西部重要经济中心。临安市要加快与杭州主城区无缝对接，努力打造杭州先进制造业和高新技术产业特色基地、浙江省科技资源集聚基地，着力建设生态经济发达、生态环境优美、充满科技创新活力的杭州西郊现代化生态市。
　　（八）统筹中心城市规划建设。按照长三角中心城市的定位和省会城市的要求，围绕“一主三副六组团”空间布局，做优老城区、做强新城区，优化杭州市区空间结构、功能布局和城市环境，整体提升综合服务功能和城市品质，进一步增强承载力、辐射力、带动力。上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江区要继续坚持“保老城、建新城”、“两疏散、三集中”方针，坚持“城市有机更新”理念，加强历史文化名城保护，加快新城和城市综合体建设，加快“城中村”、“景中村”改造，加快城市基础设施和公共服务设施建设，加快市区工业企业搬迁，大力发展高端服务业和文化创意产业，大力发展楼宇经济、总部经济，成为现代服务业集聚区，成为带动城乡区域协调发展的极核。萧山、余杭区要加快推进新型城市化，大力发展先进制造业和现代服务业，进一步提升城市化水平和产业层次，进一步做大做强，成为杭州中心城市的重要两翼，在推进城乡区域一体化发展中充分发挥引领作用。
　　（九）统筹中等城市规划建设。县（市）城是县（市）政治、经济、社会、文化中心，在县（市）域中处于核心位置。做大做强县（市）城，对于有效承接杭州中心城市辐射、推进县（市）域经济发展、吸纳农村人口转移、带动县（市）域城乡一体化发展，至关重要。要按照中等城市定位，坚持以规划为龙头，扩大规模、完善功能，优化环境、提升品质，彰显特色、注重实效，大力推进五县（市）老城有机更新和新城加快建设，促进县（市）域产业集聚、人口集中，增强集聚辐射功能。到2015年，富阳、临安、桐庐、建德城区人口规模达到20万人以上，淳安县城区人口规模努力达到中等城市标准。
　　（十）统筹小城市规划建设。中心镇是统筹城乡区域发展的战略节点、产业集聚集约发展的重要平台、基本公共服务均等化的重要载体。要按照小城市定位，在五县（市）择优选择20个左右的中心镇和重点镇，完善规划体系，创新体制机制，促进人口集中和产业集聚，提高公共服务能力，加快向小城市转型升级，形成科学合理的小城市（中心镇）布局体系。抓紧制定出台加快中心镇改革发展的政策意见，积极推进中心镇扩权改革，赋予中心镇相应的经济社会管理权限；创新机构编制管理，允许中心镇根据人口规模、经济总量和管理任务等情况，在额定编制总数内统筹安排机构设置和人员配备，中心镇党政主要领导可实行职级高配；理顺县（市）与中心镇的财力分配关系，财力适度向中心镇倾斜，鼓励市、县（市）土地出让金净收益留成部分返还用于中心镇建设；在中心镇征收的其他规费，除按规定上缴中央和省以外，原则上留给中心镇；优先支持中心镇开展农村土地综合整治和土地使用权流转试点，对中心镇建设用地指标给予倾斜；支持中心镇推进农村金融制度创新、深化户籍管理制度改革、深化就业和社会保障制度改革、创新社会管理体制，激发中心镇发展活力。按照“人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成”要求，因地制宜调整乡镇行政区划，整合一批小乡弱镇。到2015年，中心镇镇区人口规模超过2万人，成为产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的县域重要经济中心，成为新型现代小城市。结合“风情小镇”创建，坚持“一镇一方案”，培育一批特色镇。
　　（十一）统筹农村新社区规划建设。以规划中心村为重点，以规划保留村为基础，深入推进“百千”工程、“城中村”改造、沿路沿江（河）环境综合整治、农村住房改造建设、农村历史建筑保护、下山移民、生态村建设、农村庭院整治，在充分尊重农民意愿的前提下，按照“先规划、后整理，先建设、后搬迁”原则，通过“统拆统建”、“自拆自建”、“统规自建”等途径，加快农村新社区建设，农村新社区人口规模应在1000人以上。大力实施中心村培育工程，加快编制中心村布点规划，坚持一村一品、一村一业、一村一园、一村一企，建设富裕美丽村庄，到2015年全市培育中心村150个左右。对非规划保留的农民居住点加大整合力度，严格农民建房用地审批，严格实行“建新拆旧”，推动居住向中心村、中心镇和县（市）城集中。
　　（十二）统筹土地节约集约利用体制改革。围绕推进“三个集中”，大力推进土地综合整治，积极开展城乡建设用地增减挂钩的土地置换改革，进一步盘活集体建设用地资源。2011至2015年，全市土地综合整治面积达到25万亩，土地复垦面积每年达到2万亩以上。坚持村为单元、乡镇运作、县（市）平衡、市级调剂，农村土地综合整治新增耕地纳入基本农田储备库管理，建设用地复垦获得的建设用地指标和耕地占补平衡指标归乡镇所有，优先保障农民安置房、农村基础设施和公用设施建设等新农村建设项目，结余指标可用于城镇建设项目或在县（市）乃至全市范围内调剂使用，土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件。农村土地综合整治后建设用地规模明显缩减的村庄，可按一定比例留出农村发展用地，由村级集体经济组织用于发展经济。在五县（市）开展以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权试点，在试点中通过置换取得的建设用地，土地出让收益除国家和省留成部分外全额返还所在乡镇，用于农民身份转换的社会保障支出、基础设施和公共服务设施建设，实现农民“转移出得来、进城留得住、生活过得好”目标。建立并逐步完善土地要素市场，支持县（市）及中心镇成立土地整治和城镇投资开发公司，将通过农村土地综合整治获得的建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等纳入交易市场。高度重视基本农田保护，建立耕地保护基金，专项用于从事耕作农民的补贴和社保。建立指标收购和村庄整治基金，专项用于村庄土地整理和指标收购。健全农村土地承包经营权流转机制，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，加快推进适度规模经营，提高农业规模化经营和组织化水平。到2015年，全市以土地流转为主要形式的规模经营面积达到120万亩以上。
　　（十三）统筹城乡基础设施建设。坚持统筹兼顾、适度超前，推动城市基础设施向农村延伸对接，加快实现城乡基础设施均衡化。加快杭州第二绕城、千黄、临金等高速公路、国省道、中心镇“快速通道”和县乡公路、村级联网道路建设，到2015年实现市域城乡公路网全覆盖。加快推进沪杭、杭宁、杭黄等铁路“六线一枢纽”建设，开展黄金温城际铁路前期研究，加快规划建设市域西部综合交通枢纽。抓紧开展城郊轨道交通建设可行性研究，通盘考虑，统筹规划，做好各项前期准备工作，加快启动地铁5号线至临安轻轨、6号线至富阳轻轨的换乘枢纽建设。充分利用轨道交通和城市综合体地下空间，大力推进城乡一体的地下空间开发利用。加快推进市区与县（市）公交一体化，到2015年五县（市）全面完成本地二三级客运网络整合改造，开通县（市）城至杭州主城区的城际公交线路，中心镇至杭州主城区实行客运班线公交化运营。坚持客货兼顾、协调发展的原则，优化公路客运枢纽和交通物流基地布局，加快农村客运场站及港湾式停靠站建设，进一步完善综合运输网络和公路运输场站体系。加快“黄金水道”建设，实施运河二通道、富春江、新安江和分水江综合整治等重大项目，沟通改善运河与钱塘江中上游区域水运交通，加快沿线码头和综合作业区建设，大力发展“黄金水道经济”。加快供电、供水、供气、通信、信息等公用基础设施向农村延伸，提高城镇和中心村公用设施网络化程度，到2015年全面建成覆盖城乡的市政公用基础设施网络体系。
　　（十四）统筹现代农业发展。在严格保护耕地、稳定粮食生产、完成省下达粮食生产任务基础上，以推进农业园区化和合作化为重点，按照“结构优化、布局合理、产业融合、功能多元”和“优质、高产、高效、生态、安全、特色”要求，加强农业基础设施建设和中低产田改造，深化农业产业结构战略性调整，加快建立现代农业产业体系。加快转变农业发展方式，积极探索一二三产联动发展路子，大力发展都市农业、生态农业、观光农业、设施农业、外向型农业等现代农业。积极提升蔬菜、茶叶、花卉苗木、竹业、节粮型畜禽、水产等六大优势产业和水果、干果、蚕桑、药材、蜂业等五大特色产业，培育壮大优势特色农业产业集群，优势特色农业产业产值占全市农业总产值比重稳定在65%左右。大力推进农业布局结构调整，完善“城市、平原、山区”三大都市农业圈层，加快建设50条优势特色农业产业带和一批现代农业示范园区（基地）。到 2015年，每个县（市）至少建有一个现代农业综合园区，每个乡镇至少建有一个现代农业特色园区（基地）或粮食生产功能区。大力扶持农业龙头企业和农民专业合作经济组织，加快建立以龙头企业为骨干、合作经济组织为基础、公共服务机构为依托、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系，做大做强农产品精深加工业，延伸拉长产业链，实现贸工农、产供销一体化，提高农业产业化水平和组织化程度。加强农业科技自主创新、引进吸收、集成利用和转化推广，全市农业科技进步贡献率达到60%以上。抓好动植物疫病防控，加强以质量追溯和投入品管理为重点的农产品质量监管工作。加快农业标准化建设，培育和提升农产品品牌，增强农产品市场竞争力。
　　（十五）统筹现代工业发展。以高端化、高新化、低碳化、服务化为导向，把发展战略性新兴产业作为推进工业转型升级的重要突破口，完善规划、合理布局，引导五县（市）因地制宜、有选择性地发展新能源、新材料、生物产业、信息产业、节能环保、高端装备制造等战略性新兴产业，培育新的经济增长点；把改造提升传统优势工业和特色块状经济作为工业转型的重要内容，坚持标准创新与技术创新相结合，鼓励和支持企业技改投入、自主创新、标准研制，促进信息化与工业化、先进制造业与现代服务业融合发展，推动传统工业企业向“微笑曲线”两端提升，促进传统特色块状经济向现代产业集群转变；加大园区申报扩容提升力度，加快大江东新城、杭州科创产业集聚区等大平台建设，增强国家级开发区引领带动作用，提升钱江、余杭、桐庐、淳安、建德、富阳、临安等省级经济开发区承载能力，支持县（市）申报国家级试点和基地拓展区，加快构建分工合理、特色鲜明、优势互补的市域工业布局体系，促进八城区和五县（市）工业联动共兴。到2015年，五县（市）工业总量占全市比重明显提高。
　　（十六）统筹现代服务业发展。坚持大力发展新兴服务业与改造提升传统服务业、加快发展生产性服务业与提升发展消费性服务业、推动服务业在城市集聚发展与积极发展农村服务业并举，加大服务业领域改革创新力度，着力推动五县（市）服务业加快发展。继续推进“旅游西进”和“旅游国际化”，充分利用五县（市）丰富的旅游资源，发展乡村游、生态游、文化游、休闲度假游、“农家乐”等特色旅游，积极支持千岛湖省级旅游综合改革试验区建设，促进五县（市）旅游业与杭州城区旅游业衔接互动，打造市域一小时半旅游圈、经济圈。加快发展农村连锁经营，完善农村商品流通网络，构建市区和五县（市）一体化的物流配送体系，提升五县（市）商贸服务业和现代物流业发展水平。鼓励金融机构、中介服务机构向五县（市）拓展业务，实现服务业发展平台共建共享。加快信息与软件服务业、科技服务业、房地产业、社区服务业向县（市）延伸，积极支持五县（市）发展文化创意产业。加快服务业集聚区建设，打造服务业产业集群，走集中、集聚、集约化发展道路。到2015年，全市服务业增加值占地方生产总值比重达到54%左右，五县（市）服务业增加值占全市比重明显提高。
　　（十七）统筹农村新型集体经济发展。健全完善多种形式的农村集体经济发展留用地制度，多渠道保障被征地农民长久生计。健全农村集体资金、资产、资源管理制度，用足用好留用地资源，确保集体资产保值增值。深化农村社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作改革，鼓励和支持三大合作组织以多种形式参与工业化、城市化和新农村建设。实施新一轮薄弱村扶持工程，将集体经济年收入低于10万元的村列为扶持对象，进一步扩大扶持覆盖面。
　　（十八）统筹资源要素配置。深化投融资体制改革，各区、县（市）和乡镇（街道）要加快建立一批符合市场经济要求、法人治理结构完善，自主经营、自筹还贷、自负盈亏的投融资平台，探索建立市场化、多元化的投融资渠道，引导工商资本、社会资本投入城乡区域一体化建设。大力推进农村金融制度创新，鼓励支持城市各商业银行到县（市）开设分支机构、开展信贷业务，积极开发和推广适合“三农”的金融产品，积极发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，探索开展农村资金互助社和农民专业合作社信用合作试点，支持有条件的乡镇设立政府创业投资引导基金，支持县（市）符合条件的企业上市融资，完善农村信用担保机制，缓解农村“贷款难”、“担保难”等问题。加强集体建设用地、农民承包地、资本、技术、人才等生产要素市场建设，搭建各类要素市场化流向农村的平台。加大财政支持力度，将更多公共资源投向农村，在各类要素市场化流向“三农”中发挥杠杆作用。引导和推动市区二三产业有选择性地优先向五县(市)有序转移，鼓励和支持市区企业到五县（市）兴办农业龙头企业、发展高新技术产业和现代服务业，参与五县（市）基础设施和新农村建设，推动市域范围内资源要素合理流动、优化配置。
　　（十九）统筹生态文明建设。认真贯彻省委十二届七次全会精神，坚持发展生态经济、改善生态环境、培育生态文化、强化科技支撑、创新体制机制一起抓，编制《杭州生态文明试点市建设规划》，制定出台相关政策意见，统筹推进生态文明建设。继续推进循环经济“770工程”、工业循环经济“2632”示范工程，大力发展绿色经济、低碳经济、静脉产业，淘汰落后产能，加强能源计量基础工作，推广清洁生产和节能技术，全面推进节能减排减碳，形成高附加值、低消耗、低排放的生态低碳产业结构。发展能源资源开发利用技术，强化生态经济的科技支撑。加强六条生态带保护和建设，加强钱塘江、富春江、新安江、西湖、千岛湖、湘湖、青山湖、运河、苕溪、寿昌江等水资源保护，加强山地丘陵植被保育，充分发挥绿色生态屏障作用。深入实施小流域综合治理、重要堤防加固、山区林道建设、生态公益林建设等工程，全面完成山塘水库除险加固任务，积极开展废弃矿山生态治理和综合利用工作，加强生态林、自然保护区、水源涵养区、湿地、滩涂和生物物种资源保护，支持县（市）加快林相改造和碳汇林建设，加快珍贵树种苗木产业化。到2015年，全市森林覆盖率达到65%以上，城市绿化覆盖率达到42%，五县（市）全部成为国家生态县（市）。扎实做好重点流域、重点区域、重点行业主要污染物减排工作，加强国控、省控、市控重点污染源达标排放，加快重点污染企业关停并转步伐。加大水污染防治工作力度，深入实施城乡河道整治，推进城乡污水处理系统和污水收集管网建设，提高城镇和农村截污纳管率。大力开展大气污染整治，推进工业企业脱硫除尘，控制城市扬尘污染，加强机动车尾气污染控制。加强以农村为重点的环境综合整治，深入实施“百千”工程，继续推进“清洁乡村”创建和庭院整治，以高速公路、国省道为重点大力实施整村、整镇、整河、整路和区域性连片环境整治，加快推进农村道路硬化、污水治理、水沟治理、卫生改厕、路灯建设、绿化建设、改厨改房等工作，建立农村垃圾集中收集和无害化处理的“户集、村收、镇运、县处理”系统，对一些偏远、分散、管线暂不能到达的农村推广实施“分散型”生态治污模式,建设一批绿色城镇、美丽乡村和农村新社区，改善农村人居环境。加强区域环境联合执法，建立城乡一体的污染防治监控管理体系，逐步建设覆盖城乡的数字环保工程。建立健全以水资源保护、生态公益林为重点的生态补偿机制，扩大排污权交易试点，提高县（市）加强生态建设和环境保护的积极性。编制生态文化建设战略规划，制定生态文明道德规范建设实施意见，加强生态文化研究和生态文明教育，扎实推进生态市、生态文明建设示范城市、“国内最清洁城市”、健康城市、低碳城市创建工作，培育节能环保、爱护生态、崇尚自然的生产生活理念和适度消费、绿色消费的行为方式。
　　（二十）统筹城乡社会事业发展。加大农村基础教育投入，合理调整农村学校布局，改善农村办学条件，提高农村教师待遇，让城乡居民享有平等的教育机会。积极支持农村发展学前教育，深入实施“名校集团化”战略，进一步加强城乡学校互助共同体建设，提升农村各类教育发展水平和发展质量。到2015年，全市城乡高水平普及15年教育，建成覆盖城乡的终身教育体系。推进城镇科技创新平台和人才重心下移，引导科技创新要素向农村流动。整合农村科技信息服务等信息资源，建设城乡统筹的综合信息服务平台，为农村提供高效、便捷的信息服务。健全完善科技特派员、农村指导员制度，继续选派科技特派员、指导员深入农村、服务农民。深入开展党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验和形势政策宣传教育，弘扬社会主义核心价值体系。深化“双千结对、共创文明”活动，广泛开展文明镇、文明村、文明户等群众性精神文明创建和文化、科技、卫生“三下乡”活动，培育新农民、培树新乡风，不断提升乡风文明水平。继续推进广播电视“村村通”、文化阵地建设、“东海明珠”、电影放映“2131”、公共图书服务“一证通”、“万场文化活动到基层”、“文化扶贫”等文化惠民工程，加强农村文化人才队伍建设，促进城乡公共文化资源合理配置、均衡发展。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护，强化农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木保护。深入开展全民健身活动，实施农民小康健身工程，加强农村体育健身活动场所建设，改善农村体育活动条件。加快农村公共卫生和基本医疗事业发展，健全完善覆盖城乡的疾病预防控制、卫生监督、医疗救治、突发公共卫生事件预警和应急体系。推进公共卫生服务均等化，逐步做到免费服务项目与杭州主城区接轨。加强县（市）城、中心镇医疗卫生机构建设，加快村卫生室和社区卫生服务站建设，健全农村医疗卫生服务网络。深入实施“万名医师下基层”工程，建立专家定期巡诊、会诊、派遣进修医生和远程医疗服务制度，促进县（市）医疗机构与省市医疗机构合作，提升县（市）医疗卫生服务水平。推进卫生信息化建设，做好居民电子健康档案和住院电子病历全市联网。巩固以农村为重点的“十小”行业整规成果，建立长效机制，加强基层质量技术、食品药品安全监管网络队伍建设和技术支撑，切实解决农村市场产品质量、食品安全和服务质量等方面的突出问题。加强人口发展战略研究，着力解决人口数量、素质、结构、分布等问题，构建国家、集体、社会立体化的计生利益导向机制，促进人口与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应。
　　（二十一）统筹城乡劳动就业。围绕创建充分就业城市和创业型城市，以解决我市城镇下岗失业人员、大学毕业生、杭州籍农村转移劳动力、参加杭州常住人口登记的外来务工人员四类群体就业问题为重点，实施积极的就业政策，鼓励城镇下岗失业人员自主创业、合伙创业，推进“充分就业社区”和“充分就业行政村”创建，实现城乡就业机构、就业登记、就业培训、就业市场“四个一体化”，消除零就业家庭，实现城乡劳动者平等充分就业。深化农民素质培训，加大农民学历和劳动技能“双证制”培训力度，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农村劳动力素质。积极发展来料加工业，加大对来料加工重点基地和经纪人的政策扶持力度，帮助农村低收入家庭通过来料加工实现就业增收。加强农村就业服务机构建设，加快建立城乡统一的人力资源市场，规范发展人力资源市场中介组织，进一步健全农村劳动力求职登记制度、免费培训制度、奖励中介和鼓励企业用工制度，构建城乡统一的就业服务体系。建立健全工资调整机制，逐步提高企业最低工资标准。坚持非农就业和产业内就业“两轮驱动”，拓宽农民就业渠道，鼓励农民转移就业。建立回乡大中专学生再教育制度和“农村大学生就业创业基金”，鼓励毕业生面向基层就业创业。建立失业预警机制，加强失业调控。到2015年，新转移农村劳动力20万人，二三产业从业人员占全社会从业人员的比重达到88%左右。
　　（二十二）统筹城乡社会保障。加强城乡居民社会养老保险、医疗保险参保扩面工作，加快推进基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险全覆盖，加强新型农村合作医疗、医疗救助、被征地农民基本生活保障、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养、资助贫困家庭子女入学和廉租住房等制度建设，健全多层次、广覆盖、可转接，与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。扩大异地联网结算的医疗机构范围，到2011年实现城乡参保居民在市域范围内就医结算“一卡通”。全面实施低收入农户奔小康工程，坚持开发式帮扶和救助式帮扶相结合，建立“一户一策一干部”帮扶机制，逐年减少低收入农户。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高农村低保救助标准，努力实现同县（市）区域同保障。推进“春风行动”优惠政策向农村和“新杭州人”延伸，加强县（市）“三级救助圈”建设，全面落实面向农村困难家庭的各项优惠政策。健全完善外来务工人员帮扶政策，实现外来务工人员和城乡居民一体化帮扶。发展面向农村的慈善事业，鼓励志愿者参与农村社会救助和社会福利事业。按照“移得下、富得起、稳得住、建得好”要求，加快推进“下山移民”，到2015年，全市新安置下山移民3万人。
　　（二十三）统筹城乡管理和社会治理。完善村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和阳光议事决策、政务公开、村务公开、财务公开、民主评议、考核问责等制度，让农民享有知情权、决策权、参与权、管理权、监督权。加快推进镇村两级社区服务中心建设，加大“六室三站两栏一校一场所”建设力度，强化镇村公共服务功能，推进社会工作向农村延伸。完善“党建带工建、工建服务党建”工作机制，加强镇村（社区）工会和小型非公企业工会组建工作，加强流动人员入会工作。完善“党建带团建”工作机制，积极推进统筹城乡团的组织建设，扩大镇村团组织的有效覆盖，全面深化“村村都有好青年”工作，促进农村青年人才队伍健康成长。完善“党建带妇建、妇建服务党建”工作机制，加快在“两新组织”中建立妇女组织，拓宽对外来流动妇女的服务和维权工作。深入开展法制宣传教育和廉政文化进农村活动，深入开展“平安乡镇”、“平安村”和“民主法治村”、“平安家庭”创建活动，切实加强乡镇综治办及综治工作中心建设，大力发展“和事佬”协会，加强农村社会治安综合治理，有效开展重大项目及政策出台前的稳定风险评估，着力化解社会矛盾，维护农村和谐稳定。到2015年，全市80%以上的村（社区）建成“民主法治村（社区）”。有序推进城乡户籍管理制度改革，逐步取消农业和非农业的户口性质划分，在县（市）及以下地区开展以具有固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件，按照实际居住地实行一元户口登记试点。
　　四、工作载体
　　（二十四）完善市领导挂钩联系制度。建立健全市领导挂钩联系区、县（市）制度，全面指导区、县（市）各方面工作。建立市领导挂钩联系区、县（市）协作制度，指导和督促协作各项工作的落实。建立市领导挂钩联系中心镇和欠发达乡镇制度，指导帮助中心镇、欠发达乡镇加快建设和发展，抓两头、带中间。完善市领导牵头组建帮扶集团制度，进一步深化“联乡结村”活动。
　　（二十五）建立区县（市）协作机制。按照城区与郊县全面合作、联动发展的要求，以产业共兴、项目共建、资源共享、环境共保、乡镇结对、干部挂职为主要内容，建立杭州城区与五县（市）协作机制。区、县（市）协作双方普遍实行乡镇结对和干部互派挂职制度，各区乡镇（街道）与五县（市）乡镇结对率达到90%以上，欠发达地区乡镇结对率达到100%，参与结对的区属乡镇（街道）每年安排一定数量协作资金用于对口乡镇项目建设，并积极组织辖区企事业单位参与结对共建。支持区、县（市）共建产业协作基地，属于整体转移的高端产业项目，调减转出市区的体制上解基数；属于部分转移或设立分支机构的高端产业项目，其对地方财政收入的贡献依据总分项目的资产、利润等因素在协作区县（市）之间进行分配；产业协作基地产生的地区生产总值、全社会固定资产投资等指标分成问题，由市统计局和结对区、县（市）共同协商确定。相关城区要树立“全市一盘棋”思想，切实增强大局意识，承担起支持县（市）发展的重任。五县（市）要增强开放意识，提供土地和发展空间与城区协作开发，形成“双赢共兴”机制。
　　（二十六）深化“联乡结村”活动。按照“城乡统筹上台阶、结对共建上水平、农民群众得实惠”要求，继续由市领导牵头组建帮扶集团，充实帮扶力量，动员更多市区企事业单位参与“联乡结村”共建活动，萧山、余杭区“村企结对”实现全覆盖，富阳、临安、桐庐结对率达到80%以上，建德、淳安各落实200家以上企业结对到村。进一步明确帮扶重点，把更多精力放在具有经济增长点作用的项目建设上，做成几件事关经济薄弱乡镇、村长远发展的大事，增强经济薄弱乡镇、村的“造血”功能。同时，把“联乡结村”活动与“双千结对、共创文明”活动结合起来，提升农村文明素质。
　　（二十七）强化结对帮扶工作。继续深入开展“万名党员干部结对帮扶万户城乡困难家庭”活动和“1＋X”社会结对帮扶活动，市、区县（市）、乡镇（街道）三级机关事业单位中层以上党员干部以及其他党员干部，市、区县（市）属各企事业单位和企业家、社会个人分别与全市城乡困难家庭结对，重点结对帮扶五县（市）农村低保户、农村困难户和低收入农户，帮扶结对责任主体每年至少为帮扶对象办一件实事好事。
　　五、保障措施
　　（二十八）加强组织领导。加强城乡区域统筹、形成城乡区域发展一体化新格局，是一场以协调工农、城乡、区域关系为主线的深刻社会变革。要加快构建党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作格局，形成规范化、制度化、常态化的工作机制。成立杭州市城乡区域统筹发展工作委员会，与市社会主义新农村建设领导小组“两块牌子、一套班子”。各区、县（市）也要成立相应领导机构和工作机构。市直各部门要确定负责城乡区域统筹发展工作的分管领导和业务处室。
　　（二十九）加强基层组织。认真贯彻落实市委《关于按照构建城乡统筹的基层党建新格局要求全面加强农村基层组织建设的意见》（市委〔2009〕21号），深入开展“西湖先锋”创先争优活动，努力创建全省首批城乡统筹基层党建工作示范市。继续调整优化农村基层党组织设置，升格村级党组织，把支部建在村民小组、专业合作社和“产业链”上，构建“一个核心、多个堡垒”的组织体系，增强党组织在统筹城乡区域发展中的整合功能、服务功能。深化“领头雁工程”建设，开展农村党员干部集中轮训，推行“五议两公开”工作法，以村党组织书记为重点，加强对村干部的培养、教育、管理和监督。加强以组织员为重点的基层党务工作者队伍建设，今年内各乡镇（街道）都要配备组织员。扎实推进“网格化管理、组团式服务、片组户联系”和“结百乡、联千村、帮万户”工作，加大对后进村的帮扶整转，构建服务农业、农村、农民的长效机制。以社区化标准加大农村基层党建保障力度，通过财政补助、党费拨付等办法，村级党组织按党委、总支、支部设置，每年分别落实6万元、5万元、4万元党建工作经费，落实农村党员每人每年50元至100元活动经费。推进农村“一定三有”，在解决村书记、主任基本报酬基础上，妥善解决其他村干部的报酬问题，完善村干部养老和医疗保障制度。用好市、县（市）两级党内关爱资金，建立城乡共享的党员关爱帮扶机制。继续推进各级党员服务中心、村级活动场所和农村党员干部现代远程教育网络一体化建设。进一步加强农村基层党风廉政建设，深入开展反腐倡廉宣传教育和廉政文化创建活动，深化镇村干部作风建设，切实抓好基层站所规范化建设，加快推进廉政风险防控机制建设，加强对镇村干部的管理监督，充分发挥村务监督委员会的作用，积极推进以“四民主两公开”为主要内容的村级民主政治建设，坚决查处党员干部违纪违法案件，切实解决农民群众反映强烈的突出问题，保障农民群众民主权利，维护农民群众切身利益。
　　（三十）加强人才支撑。围绕城乡统筹发展，大力推进城乡人才资源一体化开发，积极鼓励支持市区人才到县（市）就业创业。深入实施市领导联系的科技人员新农村建设示范基地暨“天目彩虹”引智工程，重点解决一批科技难题，培养一批领军人才，创建一批示范辐射点，开展一批合作项目。大力实施农村实用人才“125”培养工程，市本级每年培训农业龙头企业、农产品加工企业经营管理人才100名，农村经纪人和农民专业合作组织带头人200名，种养致富带头人500名。认真贯彻市委办公厅、市政府办公厅印发的《关于鼓励和扶持大学生“村官”在农村自主创业的实施意见（试行）》（市委办发〔2010〕40号）精神，鼓励和扶持大学生“村官”立足农村自主创业，以创业带动就业，以创业带领村民致富。积极为欠发达地区提供智力支持，继续支持淳安县实施“百项国内外引智计划”，帮助当地柔性引进在杭高等院校、科研院所各类专家100名，为100个重点项目提供技术支持。
　　（三十一）加强财力投入。按照建立公共财政体制要求，调整优化财政支出结构，加大对城乡区域统筹发展的投入。2011至2015年，由市财政统筹安排，在原有预算内各类专项资金及增幅不变的前提下，每年新增10亿元资金，支持五县（市）发展。各城区每年也要安排一定资金支持协作县（市）。发挥财政资金“四两拨千斤”作用，采取直接投资、投资补助、贴息支持等多种形式，引导民间资本投向城乡基础设施、公用事业和生态环境建设。
　　（三十二）加强检查考核。市城乡区域统筹发展工作委员会承担全市城乡区域统筹的组织领导、责任分解、综合协调、目标考核等工作。建立健全体现城乡区域统筹工作实绩的科学评价体系，完善相应统计制度和考核管理办法，统筹城乡区域发展成效与市直机关和区、县（市）综合考评挂钩，作为政绩考核的重要依据。建立统筹城乡区域发展评价体系。
　　（三十三）加强宣传教育。深入开展形式多样生动实在的宣传活动，组织广大干部群众深入学习中央和省、市关于统筹城乡区域发展的决策部署和政策措施。充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体，大力宣传统筹城乡区域发展的重大意义、指导思想、方针政策、目标任务、工作成效和典型经验，加大组织群众、动员群众、引导群众力度，不断增强广大群众的主体意识，充分调动广大干部群众的积极性和创造性，营造全社会参与和支持城乡区域统筹发展的良好氛围。
　　本意见内容应全面纳入我市“十二五”规划纲要和相关专项发展规划。各区、县（市）和市直有关部门应根据本意见，制定相关实施细则和行动计划。