中共杭州市委 杭州市人民政府
关于落实科学发展观加强环境保护的若干意见
市委〔2006〕14号
（2006年8月3日）
为认真贯彻落实第六次全国环境保护大会和第七次全省环境保护大会精神，加大环境污染整治力度，加快推进生态市建设，加快改善环境质量，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）和《中共浙江省委、浙江省人民政府关于落实科学发展观加强环境保护的若干意见》（浙委〔2006〕50号）有关要求，现就加强我市环境保护提出如下意见。
一、充分认识加强环境保护的重要意义
1、深刻认识加强环境保护的重要性和紧迫性。近年来，我市高度重视环境保护工作，采取了一系列重大政策措施，环境保护力度明显加大，环境污染整治取得积极成效，生态市建设全面推进，环境污染和生态破坏的趋势得到初步遏制，主要污染物排放总量得到有效控制。目前，全市环境质量总体保持稳定，部分地区环境质量有所改善。但是，环境形势依然十分严峻，结构性污染问题突出，主要污染物排放总量居高不下，生态环境仍然比较脆弱，环境保护机制不够完善，环境管理体制尚未完全理顺，环保监管能力建设需要进一步加强。
2、把环境保护摆上更加重要的战略位置。各级各部门要以科学发展观为统领，从全局和战略的高度，充分认识环境保护工作的艰巨性、长期性，进一步增强环境忧患意识，把加强生态建设和环境保护作为重大战略，作为构建“和谐杭州”的重要内容，作为打造“平安杭州”的重要保障，摆上更加重要的战略地位，确保环境安全。要进一步加大工作力度，努力实现“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护转变为环境保护与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，不断提高环境保护工作水平。
二、用科学发展观统领环境保护工作
3、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持环境保护基本国策，按照“解放思想、干在实处、走在前列”的要求，坚持“环境立市”战略，以维护人民群众的环境权益为宗旨，以改善环境质量为目标，以生态市建设为主线，以加强环境污染整治为重点，以体制创新和科技进步为动力，以强化环境法治为保障，坚持在发展中加强保护、在保护中促进发展，加快建设资源节约型和环境友好型社会。
4、基本原则。
——统筹兼顾，协调发展。正确处理经济发展与环境保护的关系，以资源节约优化经济发展，以环境友好促进社会和谐。要根据资源环境承载能力，合理确定区域功能定位和开发格局，努力实现经济发展和环境保护“双赢”。
——强化法治，创新机制。全面推进依法行政，不断完善地方环境立法，加大环境执法力度，规范环境监管行为，提高环境执法质量，建设完备的环境执法监督体系。完善环保投融资机制和环境基础设施市场化运营机制，加强环境管理机制建设，健全统一、协调、高效的环境监管体制。
——突出重点，全面推进。加强重点流域、重点区域、重点行业和重点企业的环境污染整治，严格控制污染物排放总量，着力解决制约经济发展和群众反映强烈的环境问题。推进城乡环境污染防治，加强生态建设和保护，促进各项环保事业全面发展。
——预防为主，综合治理。坚持预防为主、保护优先、防治结合，切实改变先污染后治理、边治理边污染的状况，合理决策，科学规划，从源头防治污染和生态破坏，构筑全方位的环境防范体系。坚持标本兼治，大力发展环境科技、清洁生产和循环经济，提高环境承载力。实施生态治理和环境保护重点工程，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。
——政府主导，社会参与。在各级党委的领导下，充分履行政府的环境保护职能，依法加大环境保护工作力度。坚持“谁污染，谁治理”，落实排污单位的治污责任。建立健全环境管理的公众参与机制，鼓励和支持社会公众参与环保行动，完善新闻媒体对环境保护的监督机制。
5、环境目标。到2010年，环境污染和生态破坏趋势得到有效遏制，主要污染物排放总量得到有效控制，突出的环境污染问题得到有效解决，重点行业污染物排放强度明显下降，环境污染防治能力明显增强，流域和城市环境质量明显改善，农村环境质量保持稳定。主要控制指标是：
——化学需氧量排放总量比2005年减少10%左右，氨氮排放量比2005年减少15%左右；二氧化硫排放量比2005年减少10%左右；单位生产总值能耗比2005年下降16%。
——钱塘江、苕溪、运河和千岛湖、青山湖等主要湖库的地表水环境质量功能区水质达标率达到65%以上；地表水交界断面水质达标率达到65％以上，其中钱塘江流域交界断面水质达标率达到75％以上；城乡集中式饮用水源地水质达标率达到90%以上。
——杭州市区和各县（市）城区环境空气质量达到二级标准的天数比例达到82%以上，酸雨的强度和发生频率有所控制。
——杭州市区和各县（市）城区区域环境噪声平均等效声级小于55分贝，城市道路交通噪声小于68分贝。
——杭州市区生活污水集中处理率（二级）达到78％以上，县（市）城区和中心城镇生活污水集中处理率（二级）达到58％以上；杭州市区生活垃圾无害化处置率达到100％，县（市）城区和中心镇生活垃圾无害化处置率达到75%以上。
——主城区和桐庐县、建德市、富阳市、临安市基本达到生态县（市）建设要求；全市森林覆盖率达到65%以上；全市受保护地区面积占全市总面积的23％以上。
到2015年，全市生态环境质量明显改善，经济社会发展和生态环境保护实现良性循环，全面建成生态市。
三、全面推进生态市建设
6、促进经济与环境协调发展。加强生态功能区划工作，并以此为基础，根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及经济社会发展规划，合理划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确不同区域的功能定位，逐步形成经济社会和环境保护相协调的发展格局。加快建设一批重要生态功能保护区，制定和实施重要生态功能保护区规划，采取有效措施重点保护。实行主体功能区分类管理，建立和完善主体功能区划的管理机制，逐步形成以主体功能区划为基础的差别化区域开发政策，分别确定与主体功能区功能相适应的财政、投资、产业、绩效评价和政绩考核等政策,使主体功能区划成为提高空间资源配置总体效率的重要依据。制定经济社会发展政策要充分考虑生态功能要求，制定规划要依法进行环境影响评价，作出对环境有重大影响的决策要实施环境影响论证。
7、强化生态环境保护。坚持保护优先、有序开发，建设可持续利用的自然资源和环境保障体系。合理开发和利用自然资源，加强矿产资源和旅游开发的环境监管。统筹生活、生产和生态用水，建设节水型社会。加大矿山生态保护和环境治理力度，有序进行矿山安全和生态修复。加快生态公益林建设，加大退耕还林和生态移民力度，积极实施天然林保护、水土保持等生态治理工程。积极推行绿色殡葬，加大“三沿五区”坟墓整治力度。加强湿地生态系统的保护工作。
8、加快发展生态经济。着力转变经济增长方式，调整优化经济结构。坚持走新型工业化道路，严格执行产业政策和环境准入标准，加快培育一批科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好的优势行业、优势企业和优势产品。把发展循环经济作为发展生态经济和编制各项发展规划的重要指导思想，加快制定循环经济推进计划、政策、相关标准和评价体系。按照“减量化、再利用、资源化”的原则，进行产品和园区的设计与改造，在资源开采、生产消耗、废物产生、产品消费等环节，逐步建立资源循环利用体系。大力推行节能、节水、节地、节材和资源综合利用、循环利用，推行清洁生产，努力实现增产减污。大力发展循环型工业、农业、服务业，组织实施循环经济“770工程”、工业循环经济“2632”示范工程，构建循环发展模式。以绿色农业为重点，根据区位条件和比较优势，发展具有区域特色的生态农业。大力发展高科技产业，改造提升传统产业，实施工业功能区的生态化改造，发展以“两港五区”为载体的生态工业。发展生态旅游业，促进以绿色消费为特征的现代生态服务业发展。
9、积极培育生态文化。在全社会大力倡导绿色、文明、健康的生活方式，形成崇尚自然、节约资源、减少污染、保护环境的良好社会风气，形成“环境保护人人有责”的良好社会氛围。积极开展国家环保模范城市、生态示范区、全国环境优美乡镇等创建活动，深入开展“绿色学校”、“绿色社区”、“绿色家庭”等“多绿”创建活动。积极推进环保科技创新和应用，加快培养和引进环保领域的高素质人才，为建设生态市提供强有力的科技人才支撑。建立和完善充分体现科学发展观要求的党政领导班子和领导干部实绩分析指标体系，引导各级领导干部确立正确的政绩观，自觉履行生态建设和环境保护的职责。
四、继续加大环境污染整治力度
10、重点加强水环境整治。以加强饮用水源保护为重点，认真编制和落实饮用水源保护规划，科学划定和合理调整饮用水源保护区，依法保护饮用水源。在饮用水源一级保护区内，严禁一切排污行为，禁止新建、扩建与供水和保护水源无关的建设项目。加快建设城市备用水源，努力解决农村饮用水问题。坚决取缔饮用水源保护区内的排污口，严防养殖业污染水源。切实加强重点流域、重点区域、重点行业和重点企业的污染整治。严格实施重点污染物排放总量控制管理制度。对水环境功能区不达标的区域，严格控制新建、扩建各类重污染项目。实行严格的跨行政区河流交界断面水质目标管理制度。积极制定小流域综合整治规划，大力开展小流域生态修复工程。
11、深入开展大气环境综合整治。调整和优化工业布局，加快市区大气污染企业的搬迁进度，实施矿山砖瓦石灰窑企业关停整治计划。优化能源结构，加快天然气供气步伐，鼓励发展清洁能源。深入开展“禁燃区”工作，淘汰高污染燃料。坚持“统一规划，合理布局”的原则，控制分散热源建设，优化城市热源布局，因地制宜发展热电联产和集中供热。以降低二氧化硫排放总量为重点，加大电力行业二氧化硫污染治理力度。加强冶金、水泥、建材行业大气污染治理和化工、化纤等行业工艺废气污染治理。加强机动车尾气污染整治，加快公交车车型和发动机更新，鼓励发展和使用节能型汽车。
12、积极开展城镇环境整治。加快城镇生活污水处理设施建设，到2010年，全市县级以上城市和所有中心镇基本建成生活污水集中处理设施和雨污分流的排水系统。提升城市污水处理厂处理能力，新建城镇污水处理厂同时配套脱氮除磷设施，所有污水处理厂必须达标排放。完善杭州市区和各县（市）城镇生活垃圾无害化处置系统，提高生活垃圾无害化处置率。着力整治城市内河河道，消除黑臭现象。严格建筑施工工地和物料运输的环境管理，强化城市扬尘污染控制。严格监管建筑施工、工业生产和社会生活噪声污染，巩固和扩大噪声达标区。严格执行《杭州市服务行业环境保护管理办法》，加强餐饮业油烟污染整治。重视解决城乡结合部、“城中村”和背街小巷的环境问题。
13、着力加强农村环境保护。结合社会主义新农村建设，实施新农村建设规划。结合实施“百村示范、千村整治”工程，以创建环境优美乡镇、生态乡镇和生态村为目标，以“五整治一提高”工程（整治畜禽粪便污染、整治生活污水污染、整治垃圾固废污染、整治化肥农药污染、整治河沟池塘污染和提高农村绿化水平）为重点，全面开展农村环境污染综合整治。严格实施畜禽养殖禁养区、限养区制度，加强集约化畜禽养殖污染控制，优化畜禽养殖布局，加快生态养殖小区建设，大力实施生态养殖和畜禽粪便资源化综合利用。加强水产养殖污染防治。因地制宜，积极采取有效方式处理农村生活污水，有条件的乡村要建设生活污水集中处理设施。大力推进沼气应用工程。积极推行“户聚、村收、镇（乡）运、县处置”的农村生活垃圾处理机制，边远山区也可以实行生态化、资源化的就地处理方式。加强土壤污染防治，大力推广使用高效、低毒、低残留农药，鼓励使用有机肥和新型肥料，积极推广生态农业技术。全面推进生态村建设，开展园林绿化村、生态能源村建设。加强全国环境优美乡镇和生态乡镇创建，到2010年，60%的乡镇（街道）达到生态乡镇（街道）或环境优美乡镇建设的要求。
14、继续强化固体废物污染防治。加快建设城乡生活垃圾收集和处理系统，积极推进现有生活垃圾处理设施无害化改造，提高垃圾填埋场的二次污染治理和环境监管水平。建设完善工业固体废物处置的基础设施，加快工业固体废物处置重点工程建设。鼓励符合环保要求的电子废弃物收集、集中拆解、利用和处置，加强区域性废塑料、废布料等废物回收利用经营活动的环境监管。医疗废物和危险废物实行集中收集、统一处置，实现零排放。全面推进城市污水处理厂污泥和历史遗留的危险废物的处置工作。
15、加强辐射环境监管。开展清查放射源行动，严格放射源的管理。不断完善辐射安全监管体系，加强全市放射源及废源动态管理数据库建设。加快废源的分类收贮，废源上缴收贮率达到100%。实施放射源全过程安全监管，积极处理放射性废物贮存的历史遗留问题，防止放射性污染。强化电磁辐射和天然辐射的环境监管，优化电磁环境布局，防止电磁辐射污染。
五、建立和完善环境保护的长效机制
16、积极推进地方环境立法。加快环保地方立法，提高立法质量，增强可操作性。加快有关强制性清洁生产、污染源自动监控管理、流域环境监管、排污许可管理、排污权交易管理等方面的法规规章立法步伐。实施地方环境立法项目储备，开展生态环境保护、促进循环经济、生态功能区管理、重点行业环境管理、环境噪声管理等方面的立法调研，适时纳入立法计划。组织开展有关锅炉大气污染物排放、饮用水源水质安全、农业生产安全、重点行业清洁生产等有关地方环境标准的研究制定工作，逐步建立健全地方环境标准和环境技术规范。
17、强化环境执法监管体系。严厉查处环境违法行为，强化环保现场执法检查，继续深入开展环境保护专项执法检查，定期或不定期地公开曝光环境违法行为。抓好重点区域、重点行业、重点污染企业的环境执法，对群众投诉或反映强烈、屡查屡犯的违法企业，予以重点查处。坚决取缔“十五小”、“新五小”企业。加强部门联合执法，建立健全环境执法信息通报、联合办案和案件移交移送等制度。规范环境执法行为，完善环境执法程序和工作机制，提高执法质量。加强环境执法行为的行政监察。不断优化执法环境，积极争取社会各界的支持。
18、加强环境监管。认真实施污染物排放总量控制制度，根据主要污染物总量控制计划，加快制定并落实全市总量控制实施方案。加强排污申报管理，稳步建立和完善污染源管理中心数据库和地理信息系统。完善排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格实施限期治理制度，对逾期未完成限期治理任务的，县级以上人民政府要依法责令其停业或关闭。严格执行《浙江省建设项目环境保护管理办法》等规定，对不符合环境准入条件的建设项目，一律不得批准建设。
19、建立健全环境安全预警和应急机制。加强环境质量自动监测监控网络建设，2007年底前，全面建成市域范围内主要流域区、县（市）交界断面水质自动监测站、县以上城市空气质量自动监测站和市控以上重点污染源在线监测或监控装置并实现联网。制定突发环境污染和生态破坏公共事件应急预案，加强日常应急准备。加强企业应急预案的编制工作，督促企业建设应急事故处理设施。严格执行重大环境污染事件报送制度。建立完善政府主导、部门协同的环境应急启动、协调联动和快速处理机制，有效处理突发环境事件和群体性事件。加强应急装备和设施建设，组织实施隐患排查和应急演练，提高环境突发事件的防范和应急处理能力。
20、完善环境管理体制。积极创新环境管理方式，完善环保行政管理体制，采取有效措施，克服环境保护中的地方和部门保护主义，确保环境管理和执法落实到位。强化环境保护行政主管部门的环境综合管理和统一监管职责，形成环保部门执行有力、监管到位，相关部门职责明确、合力推进的工作机制。强化环保管理机构建设，完善基层环境管理体制，切实解决环保机构建设滞后的状况，对经济较发达、工业企业较集中、环保监管任务较重的区县（市），要结合乡镇机构改革，切实加强基层环保力量。完善企业环境保护专职人员职业准入制度。
21、完善环境经济激励机制。建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策。完善促进循环经济发展的财政及投资政策。建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制。全面实施城镇污水处理和生活垃圾处理的收费政策。实施固体废物和危险废物处置的经营服务性收费。建立健全排污权交易制度，积极实施二氧化硫等主要污染物排污权交易，降低污染治理费用。综合运用各项政策措施，积极支持环境污染整治企业搬迁、转产、关闭或改造。鼓励企业实施清洁生产、技术改造和结构升级，支持建设有利于环境保护的工程项目。
22、完善环境保护市场化运营机制。鼓励和引导商业资本、社会资金参与生态建设和污染治理，投资污水、垃圾处理等环境基础设施的建设和运营，积极推进环境基础设施运行和服务的社会化、市场化进程。贯彻“污染者付费”原则，积极推行污染物集中处理政策，督促企业实行集约化治污。积极推行由专业化的环保服务企业向排污单位提供有偿服务的污染治理机制。制定优惠政策，加快发展环保产业。集中力量扶持环保产业骨干企业，支持社会资本创办环保科技型中小企业。积极发展环保咨询服务业，充分发挥行业协会等中介组织的作用。
23、完善生态补偿机制。逐步加大生态补偿力度，促进生态补偿的制度化、规范化。完善公共财政政策，强化公共财政投入在当前的主导地位。完善水、土地、矿产、环境等资源费的征收使用管理办法，加大各项资源费使用中用于生态补偿的比重。完善产业扶持政策，提高欠发达地区和重要生态价值地区的发展能力。积极探索市场化生态补偿模式和区域统筹生态补偿方式。完善生态补偿标准体系，制定有关生态补偿指标、流域交界断面水质考核机制政策。加强组织领导、部门协调和区域协调，大力推进实施生态补偿。
24、健全社会监督机制。建立健全环境管理的公众参与机制，完善环境信息公开制度。完善和落实环境影响评价公众参与制度、环境质量公报和企业环境行为公告等制度，及时发布污染事故信息，保障公众环境知情权、参与权、监督权。积极培育和引导环境保护民间组织健康发展。推行环境保护社会监督员制度，完善环境违法行为有奖举报制度。充分发挥工会、共青团、妇联等群众团体促进环境保护的积极作用。加强和改进舆论监督。
六、强化环境保护保障措施
25、完善环境保护投入机制。各级政府要调整优化公共财政支出结构，将环保投入列入本级公共财政支出的重点内容，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度，年度环保投入要达到地区生产总值的25%以上。要加大对污染防治、生态环境保护试点示范和环保监管能力建设的公共财政投入，把环保基础设施建设、重点流域和区域环境污染整治、饮用水源保护、生态市建设重点工程、重要生态功能区保护、环境监测和监察标准化建设作为当前投入的重点。各级政府要确保环保行政管理、监察、监测、信息、宣教等行政和事业经费支出。多渠道积极争取国债资金以及国家、省级各类生态环保专项建设补助资金。
26、加强环保队伍和能力建设。各级党委、政府要根据实际需要配足配强环保工作力量，切实加强环保队伍和能力建设。加快实现环境监察和环境监测标准化，保障人员编制达标，不断改善技术装备。各区、县（市）要进一步加强环境保护工作的力量，2008年底前，各级人事部门要积极争取解决环境监察等执法人员纳入公务员序列问题。建立先进的环境监测预警体系，2007年底前成立和建设市环境预警应急监控和指挥中心。加快环境保护信息化进程，完善环境监测网络，加大环境信息基础网络建设，有效整合管理应用系统和环境信息资源，实行信息资源共享机制，加快实现“数字环保”，为环境管理提供技术和信息保障。
27、推动环保科技进步。强化环保科技基础平台建设，加大环保科技投入。优化配置环保科技创新资源，组织科研院所、高校和优势企业开展环保技术合作与攻关，提高自主创新能力。开展湖库富营养化控制、持久性有机污染现状及控制对策、城镇污水处理厂污泥处置等应用性研究，为解决环境领域热点、难点问题提供科技支撑。加强产学研合作，完善环保技术推广转让机制，加快环保科研成果转化。实施环保人才培养工程，努力造就一批学科带头人和专业技术人才。
28、深入开展环境宣传教育。加大对科学发展观、环境保护基本国策、环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明。重点加强对各级领导干部和企业负责人的环境培训、教育，强化青少年环境教育。新闻媒体要把环保公益宣传作为重要任务，及时报道和宣传环保工作的新进展新经验，努力营造节约资源和保护环境的良好舆论氛围。积极开展环保主题宣传。开展环境警示教育，增强全社会的环境忧患意识。重视环保基础教育和专业教育，积极开展各种环保科普宣传活动。
七、加强对环境保护工作的领导
29、落实环境保护责任制。各级党委、政府要牢固树立科学发展观和正确政绩观，切实加强对环境保护的组织领导，确保认识到位、责任到位、投入到位、措施到位。党政“一把手”是生态建设和环境保护的第一责任人，要亲自抓、负总责，定期研究环境保护工作，解决重点难点问题。各级政府对本行政区域的环境质量负责。要逐级签订生态建设与环境保护目标责任书，严格考核，严格奖惩。各类评先创优活动实行环保一票否决。
30、完善环境与发展综合决策机制。各级党委、政府要建立和完善环境与发展综合决策机制，及时协调解决经济发展与环境保护的重大问题。积极推进环境与发展综合决策的民主化、科学化。完善国民经济核算体系，逐步将资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系。
31、加强和完善党政领导干部综合考核评价机制。改革和完善现行党政领导干部政绩考核机制，将单位生产总值能耗、单位生产总值水耗、单位生产总值主要污染物排放量、环境质量综合评价情况和群众对环境的满意度，以及生态建设与环保目标责任制完成情况等指标纳入地方党政领导班子和领导干部实绩分析指标体系，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的重要依据。
32、健全环境保护协调机制。理顺和完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制。人大及其常委会、政协要积极支持和监督做好环境保护工作。司法机关要高度重视环境保护，依法处理重大环境案件，追究有关单位和人员的法律责任，并积极支持环境监管部门依法行政，保障环境具体行政行为执行到位。宣传教育部门要强化环保宣传教育，普及环保知识。
33、强化环境保护责任追究。严格贯彻实施《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》和环境违法行为行政责任追究制度，加大环境保护责任追究力度。建立健全环境保护问责制，切实解决地方保护主义干预环境执法的问题。对因决策失误造成重大环境事故、严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。对拒不执行环境保护法律法规以及政府关于环境保护的决定和命令、擅自发布违法违规规定或者措施、违法审批和越权审批、处理重大污染事故失职等违法违纪行为，严厉查处，并追究行政责任，给予党纪、政纪处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
各地各有关部门要按照本意见，制定具体实施办法，落实相关工作措施，并将年度贯彻执行情况报告市委、市政府。
