中共杭州市委办公厅 杭州市人民政府办公厅
关于全面推进文化体制改革的实施意见
市委办〔2006〕12号
（2006年7月31日）
为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号）、《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于全面推进文化体制改革的实施意见》（浙委办〔2006〕60号）和市委九届十一次全会精神，进一步以深化改革促进我市文化事业和产业发展，加快文化名城建设，经市委、市政府同意，制定如下实施意见。
一、全面推进文化体制改革的紧迫性
1、我市文化体制改革的发展历程。我市文化体制改革经历了启动和试点阶段：2001年市委八届七次全会提出以文化体制改革为动力，以文化产业发展为突破口，努力建设文化名城的目标，启动了首轮改革工作；2003年以来，作为全省文化体制改革综合试点城市，统筹推进宏观管理体制改革、微观运行主体改革和文化事业文化产业发展，基本完成了各项试点任务。通过以上启动和试点工作，成效明显，取得了阶段性成果，为我市文化体制改革进入全面推进阶段打实了基础。
2、我市文化体制改革的基本经验。实践证明，深化文化体制改革必须不断解放思想、更新观念，增强推进改革的自觉性、坚定性；必须把创新体制机制作为改革的着力点，不断革除束缚文化事业产业发展的种种障碍；必须把加快发展、服务人民作为改革的根本目的，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求；必须坚持求真务实，一切从实际出发，大胆实践，大胆探索；必须突出重点，抓住关键，解决主要矛盾，破解难点问题，推动改革不断深入；必须统筹兼顾，区别对待，积极稳妥地推进改革。
3、全面推进文化体制改革的紧迫性。我市文化体制改革和文化事业、产业发展虽然取得了阶段性成果，但依然存在着与人民群众日益增长的精神文化需求、全面建设小康社会的任务不相适应，与完善社会主义市场经济体制、进一步扩大对外开放的新形势不相适应，与高新技术飞速发展和广泛应用的形势不相适应，与杭州加快建设文化名城和创新型城市的目标不相适应的问题。必须充分认识全面推进文化体制改革的重要性、紧迫性，增强责任感、使命感，不断提高发展社会主义先进文化的能力，不断增强城市综合竞争软实力。
二、全面推进文化体制改革的总体要求
4、指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会及市委九届十一次全会精神，解放思想、实事求是、与时俱进，牢固树立新的文化发展观，牢牢把握先进文化的前进方向，全面推进观念创新、体制创新、机制创新、内容创新、技术创新、服务创新，解放和发展文化生产力，繁荣社会主义文化，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求，促进人的全面发展，为加快建设文化名城作出新的贡献。
5、基本原则。全面推进文化体制改革，要坚持社会主义先进文化的前进方向；坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位；坚持勇于实践、大胆创新，落实新的文化发展观；坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一；坚持文化事业和文化产业协调发展；坚持区别对待、分类指导，循序渐进、逐步推开；坚持求真务实，充分尊重群众的首创精神。
6、工作要求。全面推进文化体制改革要拓展改革内涵，从以体制机制创新为重点到全面推进观念、体制、机制、内容、技术、服务的创新；延伸改革范围，从试点单位延伸到全市宣传文化系统各单位，从各个突破延伸到系统完善，从市本级改革延伸到区、县（市）联动；调整改革重心，从重国有文化单位存量改革到重国有和民营文化的增量发展。力争到2007年上半年基本完成国有文化单位现阶段改革主要任务。
三、全面推进文化体制改革的目标任务
7、稳妥推进宏观管理体制改革。
工作目标：宏观管理体制改革要从各个突破迈向系统完善，进一步加强和改善党对文化工作的领导，强化政府文化管理和服务职能，完善文化法律法规和政策体系，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。
主要任务：
——完善文化领域宏观管理。加强和改善党对宣传文化工作的领导。进一步理顺党委部门、文化行政管理部门和文化企事业主体之间的关系。推进政府职能转变，强化政府政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。完善文化建设法律法规、行政规章和配套政策，推进依法行政。组织编制和实施文化建设“四个一批”规划、公共文化服务体系建设规划、文化遗产保护规划等。完善文化及相关产业统计指标体系，每年发布统计数据。编制文化产业项目投资指南，开展各类招商引资工作。进一步发挥文联、社科联等人民团体的作用，建立完善符合改革新形势的协会、学会运作机制。
——加强文化国有资产管理。完善文化国有资产管理机构和职能，制定《杭州市属文化国有资产管理办法》。完善市属国有文化单位授权经营管理制度。开展国有文化单位清产核资工作。完善适合宣传文化集团的业绩考核制度。
——继续加大财政投入，推进投入方式改革。制定贯彻落实《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》（国办发〔2006〕43号）的政策措施，加大各级财政对文化建设特别是公益性文化事业的投入。“十一五”期间，市级财政对文体广事业投入占财政投入比重从2005年的26%提高到37%，各区、县（市）也要相应提高投入比例。扩大政府采购公益文化产品和服务的范围和领域。推广文化建设立项管理和招标制等方式。在保障必要投入前提下，加大“以奖代拨”、“以投代拨”力度。积极探索财政转移支付方式，加大对区、县（市）文化建设扶持力度。
8、全面推进微观运行主体改革。
工作目标：按照区别对待、分类指导的原则，对公益性文化事业改革和发展要增加投入、转换机制、增强活力、改善服务；对经营性文化产业改革和发展要创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力，形成符合社会主义市场经济规律和文化发展规律的文化生产和服务的微观运行机制。
主要任务：
——深化公益性文化事业单位内部改革。全面推行聘用制度，探索实行人事代理制、签约制、劳动合同制等多种用人方式。推行评聘分开，建立以岗位管理为主、职称聘任为辅的管理模式，完善单位内部考核体系。对工资统发的事业单位，拉开活工资的分配档次。对其他事业单位，可实行档案工资与内部结构工资相分离的办法，允许试行协议工资、技术要素分配、年薪制、项目工资制等多种分配形式。依法参加社会保险。健全财务管理制度，加强经济核算。进一步面向基层、面向群众，改进服务方式，提高服务水平。
——规范经营性文化事业单位转企改制。凡按规定需要转企的文化事业单位，按照成熟一个推进一个的原则，逐步转制为企业。做好转制单位清产核资、财务审计、资产评估和产权登记工作。确认出资人身份，明确出资人权利和义务，建立资产经营责任制。具备条件的，可实行资产授权经营。转制为企业的报刊社，要坚持国有独资或国有绝对控股，实行特许经营和许可证管理。要按照“新人新办法、老人老办法”的原则，切实做好劳动人事、社会保障的政策衔接和富余人员分流安置工作。
——优化新闻媒体组织结构，转变经营方式。进一步规范市属媒体集团与集团有限公司的关系，健全党委领导和法人治理结构相结合的管理体制，推进公司按照现代企业制度运营。新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，以及影视剧等节目制作与销售部门，可从事业体制中剥离出来，转制为企业。
——扎实推进艺术院团和文体场馆改革。进一步完善全市文艺院团整体布局，建立符合都市文化特性和历史文化特色的院团格局。对独具地方特色的剧种，加大抢救、研究、传承的扶持力度。对市属文艺院团实行“事生企”等多种形式的改革，可通过组建演艺公司进行项目运作，推进院团市场化；也可组建股份制企业，建立企业经营体制；也可通过改革注册为民办非企业。各区、县（市）可根据本地实际积极探索院团改革的不同形式，提高院团走市场和服务人民的能力。大力推进演艺产业与旅游产业的结合，拓展院团改革后的生存发展能力。盘活资源，改善市属文艺院团馆舍条件。以盘活国有资产、提高服务能力为目的，积极探索企业化管理、合作开发、国办民营、委托管理及转企改制等多种方式，推进国有文体场馆改革。
9、加快构建公共文化服务体系。
工作目标：通过转变服务观念，加强政策法规建设、基础设施建设、组织队伍建设、服务能力建设，构建比较完善的公共文化服务体系，增强公共文化服务能力，实现和保障人民群众基本文化权益。
主要任务：
——转变文化服务观念。转变群众文化观念，树立公共文化理念，提高公民文化权益意识。打破服务对象、服务区域、服务手段的限制，开展无界限服务，探索建立适合市场经济的公共文化服务手段和方式。鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。
——完善四级文化设施网络。按照“优化结构、均衡布局、突出重点、分级配置”原则，规划文化设施布局，抓好一批重点文化设施建设和改、迁建工程，优化市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）四级公共文化设施网络，建成区基本形成15分钟文化服务圈。整合资源，加强管理，改善服务，切实提高设施利用率。
——抓实一批重点工程。落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发〔2005〕27号），加大农村文化投入，加强农村文化建设。抓好新一轮东海明珠工程、农村科技文化信息网点、广播电视“村村通”工程、农村电影放映“2131”工程、社区文化信息资源共享工程、百姓文化工程和小康健身工程等一批重点工程。
——丰富群众文化生活。建立“三下乡”、“四进社区”的长效机制，探索完善演艺大篷车、流动图书馆等多种形式的文化服务机制。鼓励企业文化、校园文化、广场文化等的发展。以经济困难家庭、外来务工人员和残疾人为重点，推出为弱势群体提供文化服务的优惠举措，积极开展面向弱势群体的文化活动和精神文明创建活动。
10、继续推进文化产业结构调整。
工作目标：充分发挥政府主导力、企业主体力和市场配置力“三力合一”的作用，按照“非禁即入”原则，鼓励社会力量兴办文化，推进文化领域技术创新、内容创新和组织创新，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展、结构升级优化的文化产业格局。
主要任务：
——培育优势文化产业门类。立足长三角，结合“东方休闲之都”和“两港五区”建设，适应文化与科技、文化与经济、文化与旅游结合度日益提升的趋势，优先发展文化旅游业、现代传媒业、数字娱乐业、会展业和艺术品业等产业门类。加快“动漫之都”建设。每年开展杭州市十佳成长型文化企业评选活动。
——大力发展民营文化产业。制订完善非公有资本参与国有文化单位改革、文化设施建设和兴办各类文化产业的政策。培育若干重点民营文化企业，发展一批“专、精、特、新”的中小型文化企业。鼓励社会力量参与公益性文化事业建设和管理。大力发展民办非企业。切实落实民营文化企业与国有文化企业一视同仁的国民待遇。
——积极推进文化领域科技创新。改造传统的文化创作、生产和传播模式，延伸文化产业链。加大对数字广播、数字电视、数字报纸、数字出版、动漫、网络游戏等产业扶持力度。加大对印刷业、电影制作放映业和演出业的技术改造。在网络整合基础上，建设先进安全的现代广播电视传输网络，继续推进“三网融合”步伐。扶持文化创意产业，提升文化产品的技术含量和工业、服务业产品的文化含量。
——推进产业集团、产业园区建设。推进文化集团组织形式创新，继续做强做大杭报集团、杭州文广集团，加快组建西泠印社集团、杭州出版总社，适时组建杭州市教育资产营运管理中心、杭州市医疗发展中心和杭州体育发展集团。条件成熟时，鼓励组建多媒体文化集团。鼓励和引导有条件的文化集团走出去，积极开展对外投资。推进杭州国家动画产业基地、杭州数字娱乐产业园、LOFT创意文化产业园、亚洲包装中心产业园、动漫卡通城等文化产业园区和集聚区块建设。
11、积极培育现代文化市场体系。
工作目标：积极建设和开放文化市场，完善现代流通系统，发展中介组织，加强市场监管，进一步发挥市场在文化资源配置中的基础作用，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。
主要任务：
——加强文化产品和要素市场建设。积极发挥杭州市场经济发达的优势，培育若干书报刊、电子音像制品、文化用品等专业市场。培育和规范以网络为载体的新兴文化市场。依托发展旅游业、会展业，促进文化产品、服务的流通。加强产权、人才、信息、技术等要素市场建设，逐步建立文化资本市场。充分利用我市民营经济发达、民间资本雄厚、文化体制改革先发等优势，探索建立适应现代文化市场发展的融资体系。推动有条件的国有文化企业通过股份制改造，争取直接上市或买壳上市。鼓励大型民营文化企业在政策范围内通过共同投资、联合开发、产权交易等途径，参与国有文化单位的改革与发展。鼓励创新型文化企业充分吸收风险资本。创造条件为中小文化科技企业提供贷款担保。
——加强中介机构和行业组织建设。重点发展经纪、代理、认证与资信评估、咨询、担保、产权交易、文化社团、拍卖等中介机构。培育西泠印社拍卖公司等若干在国内有较大影响的重点中介企业。鼓励建立自主知识产权交易中心、艺术品鉴赏评估中心等。鼓励农村文化经纪人、中介机构发展。进一步发挥文化行业协会的信息沟通、行业服务和评估推介等作用。建立杭州市文化产业促进会。
——加强现代流通体系建设。推行连锁、量贩、电子商务等现代经营方式，推进物流配送、电影院线和票务系统建设。加快文化产品物流基地建设。建立书报刊、影视产品、音像制品、电子出版物、艺术品、演出剧目的现代市场营销体系。积极培育星光院线等电影院线和书报刊连锁流通企业。积极扶持农村连锁网点。
——强化文化市场管理。理顺市和区、县（市）两级执法机构关系。建立健全联合执法机制等工作制度。制定版权保护政策措施，加大对盗版、侵权的打击力度，争创国家级版权保护示范城市。构建文化市场管理信息网络，建立文化企业信用档案和文化市场信用制度。制订文化市场管理地方性法规。
12、扎实推进区、县（市）文化体制改革。
工作目标：贯彻落实“大杭州、大文化、大发展”的总体要求，突出宣传文化单位改革、公共文化服务体系建设、文化产业发展三项重点任务，推进区、县（市）及基层文化体制改革，有效实现城乡、区域、群体平衡发展。
主要任务：
——建立健全宏观管理体制。建立党委领导下，由分管书记召集、宣传部长和政府分管领导及相关部门参加的联席会议制度，加强对改革、发展工作的统一领导和综合协调。推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与市场中介组织分开，推动行政管理部门由办文化向管文化转变。全面完成区、县（市）文化市场综合执法机构改革。
——深化宣传文化单位改革。按照中央、省、市文化体制改革要求，重点推进公益性文化单位、经营性文化企业、新闻媒体、文艺院团、文体场馆等文化企事业单位改革。
——加强基层文化建设。明确区、县（市）和乡镇（街道）文化建设责任制，切实加大对文化事业的投入。按要求推进基层文化设施标准化建设。加强基层文化骨干队伍建设，切实保障基层文化站、文体中心的机构、人员、编制和经费。丰富面向农村、面向市场的文艺作品生产。建立服务农民的文化活动长效机制。认真做好文化扶贫工作。切实加强历史文化遗产和非物质文化遗产保护工作。
——加快文化产业发展。制定本地文化产业发展的规划、政策。培育具有地方特色的优势产业门类。有条件的地区要培育形成若干文化产业集聚区块和若干重点文化企业。鼓励社会力量兴办文化产业和公益性文化事业，积极培育业余文体团队、民间职业剧团及文化中介组织。
四、扎实推进改革和发展的五大建设
13、加强内容建设。进一步确立“内容为王”的思路，推进文化建设及艺术创作精品化、品牌化。创作一批反映杭州历史文化特色和都市文化特性，代表浙江和杭州水准的文艺作品。打造一批有影响、有竞争力、群众欢迎的品牌报刊、频道、栏目等。推出一批在全国、全省领先的高水平社科研究成果。打响西湖狂欢节、“风雅颂”民间艺术展示等一批文化节庆活动。培育《印象西湖》、《宋城千古情》等一批旅游文化项目。
14、加强主体建设。激活事业主体，重塑市场主体，构筑文化发展活跃的微观基础。加强事业主体建设，通过深化内部三项制度改革，增强事业单位服务能力，鼓励社会力量参与公益性文化事业建设。加强市场主体建设，加快国有文化企业公司制改造，促进国有独资文化企业投资主体多元化改革，培育和扶持民营文化企业发展。
15、加强平台建设。因地制宜，精心设计，建设一批具有影响力和辐射面的文化发展平台。重点要加强文化产业基地、园区建设，形成一批文化产业发展平台；通过组建基金会、投资公司等方式，搭建扶持公益性文化事业和经营性文化产业的财政投入平台；在动漫游戏、数字影视等领域，组建若干公共科技创新服务平台；继续办好西博会、中国国际动漫节等，充分发挥重大文化活动平台作用。
16、加强设施建设。市本级重点建好杭州波浪文化城、动漫卡通城、市图书馆新馆、广电中心、杭报文化产业大楼、国际会议中心、杭州奥体中心等市属重点文化设施及一批文化名城保护、文化旅游开发工程。各区、县（市）要按相关标准，重点加强文化馆、图书馆、广播电视台、电影院、科技馆、档案馆、青少年活动中心等设施建设。街道（乡镇）、社区（村）重点要推进文化设施标准化建设，建设综合性多功能公共文体场所。
17、加强人才建设。实施人才培养工程，重点培养高层次艺术创作人才、新闻采编人才、经营管理人才、文化科技人才和基层人才骨干队伍。充实完善文化人才库，建立杭州市文化发展决策咨询专家库、基层文化工作者人才库。实施“新文艺家发现计划”。加强国际、国内人才交流，引进一批优秀人才和领军人物。切实缓解文化人才住房困难等突出问题。
五、全面推进文化体制改革的保障措施
18、更新思想观念。全市各级党委、政府和宣传文化系统及有关部门要牢固树立新的文化发展观，深化对文化建设目的、地位、方向、动力、思路、格局的认识，深入贯彻中发〔2005〕14号、浙委办〔2006〕60号文件和全国、全省文化体制改革工作会议精神，在解放思想中统一思想，全面深入推进文化体制改革。坚决克服消极畏难、因循观望、自满自足的错误思想，树立敢冒风险、敢为人先、敢争一流的改革精神，充分尊重群众的首创精神，只要符合改革方向和思路，有利于改革、发展、稳定的，都要勇于突破和创新。
19、落实组织保障。按照中央、省要求，杭州市文化体制改革试点工作领导小组更名为杭州市文化体制改革工作领导小组，各区、县（市）也应成立相应的组织机构，形成党委统一领导、政府大力支持、党委宣传部门协调指导、行政主管部门具体实施、有关部门密切配合的工作格局。要建立健全相关例会制度等工作机制。市有关主管部门和单位要将文化体制改革列为重要日常工作，切实加强领导，抓好落实。各级党委宣传部门负责协调指导文化体制改革的具体工作。
20、制订方案政策。市有关部门和各区、县（市）要在调研和总结基础上，结合自身实际，制订深化文化体制改革的实施方案。市有关部门和各区、县（市）改革方案经同级党委（党组）同意后，报市文化体制改革工作领导小组批准实施。要贯彻落实、用足用好中央、省、市支持文化体制改革和文化产业发展的各项政策措施，制订出台符合自身实际的配套政策。
21、总结培育典型。要继续做好试点期间改革和发展典型的总结推广工作。各地各部门要在改革进展中随时总结涌现出来的先进典型，及时分析研究并解决遇到的困难和问题。市属新闻单位要加强典型宣传和政策宣传力度。
22、实现平稳推进。文化体制改革是一项系统工程，要增强政治意识、大局意识、责任意识，充分估计全面深化文化体制改革的艰巨性和复杂性，做好宣传发动工作，调动各方积极性。要妥善处理改革力度、进度与群众承受能力之间的关系，保障职工群众切身利益。规范和完善改革工作程序，凡重大问题要及时请示报告上级主管部门，重大改革措施和政策调整按规定程序报批。
