杭州市村庄环境整治问题的分析与探讨
                             黄幼钧  李文钢  钟心田

    随着城市化、工业化的加速推进，农村的环境问题引起了各级的高度重视。与城市比较，杭州市农村环境建设的滞后性问题凸现，农民要求改善村庄环境面貌的愿望较为强烈，各地的工作力度也有所加大。为摸清我市农村村庄环境的现状，促使这项工作向纵深推进，今年4月份以来，由市“百村示范、千村整治”协调小组办公室牵头，依靠各区、县(市)村庄整治办公室的力量，采取下发调查表，走访有关部门及乡镇、街道，深入基层行政村等多种形式，对农村村庄的环境问题，重点是生活垃圾和污水处理情况进行了调查。在此基础上，借鉴外地经验，结合杭州实际，通过理性思考和认真分析，提出初步的对策建议。
    一、我市农村村庄环境的现状
    2004年，我市国民生产总值2515亿元，经济总量居全国省会城市第二、副省级城市第三、大中城市第八，按户籍人口计算，人均为GDP 4695美元，已达到中等发达国家水平。全市实现农林牧渔业总产值208亿元，农村经济总收入4600亿元，农民人均纯收入6382元，分别比上一年增长10.2％、26.5％和11.2％。城乡经济的快速发展，为建设农村基础公共设施、改善农村环境面貌打下了坚实基础。至2004年底，杭州市已建成并被命名为国家环境优美乡镇2个，省市级生态乡镇9个、生态村13个；国家卫生城市(县级)1个，国家卫生镇1个，省市级卫生乡镇77个，市级以上卫生村333个；省市级农村示范村44个、重点整治村289个。据对10个区、县(市)171个乡镇(街道)3988个村(其中萧山区按并村前的739个村计)调查汇总，农村村庄环境状况总体呈现如下特点：
    (一)组织网络雏形初现，资金投入逐年增长。据调查分析，全市农村县、乡镇两级环境卫生专业机构比较健全，村级保洁队伍发展迅速，农村环卫组织网络雏形初现，与此相对应的资金投入逐年增长。
    一是县级机构情况。10个区、县(市)中，有县级环卫专业机构12个，隶属于建设部门的环卫处(所)，主要负责县城内大街清扫、公厕管理等环卫工作。萧山区、富阳市另外单设排水管理处，主要负责建成区及周边地区污水收集、输送、处理、排放的管理。2004年专职工作人员3932人，平均每个392人，县级财政年支出人员工资为6267万元。
    二是乡镇级机构情况。全市有乡镇级环卫专业机构和人员， 2004年147个3063人，占乡镇总数的80.8％，平均每个乡镇20.8人，其中县域建成区内及街道相应有41个1523人，平均每个街道37.1人。乡镇保洁队伍主要负责集镇建成区范围内的环境卫生，对镇街下辖的行政村卫生保洁不承担清洁、管理、协调职能。近两年中，全市乡镇级财政支出保洁人员工资为3042万元、4358万元。
    三是村级队伍情况。随着“百千工程”的开展，村级环境卫生专业机构队伍发展迅速。全市拥有村级机构和人员2003年1562个5816人，2004年1836个7312人，年增加行政村274个，占行政村总数分别为39.2％、46％，年增加了近7个百分点，增加保洁人员1476人。村级环卫专项资金投入2003年为3355万元，2004年增加到4307万元。农村环卫工作的基础在村，村级机构和人员逐年增加，资金投入逐年增多，为全面改进农村村庄环境面貌创造了条件。
    (二)生活垃圾收集面扩大，集中处理引起重视。依托生态市建设、“百千工程”、“清洁杭州”和卫生最佳(最差)社区、村、撤村建居点评比等载体，加快制订村(社区)卫生公约和规章制度，增加清扫保洁人员，增添必要的环卫设施，大力开展农村地区、城中村、城郊结合部等环境卫生整治，落实长效管理机制，广大农村村庄呈现出点上突破、面上推进、环境改善、村貌大变的良好态势。目前全市拥有垃圾收集箱(房)的村1890个，累计拥有垃圾收集箱(房)4.1万只，平均每个村有21.7只。随着生活垃圾收集面扩大，集中处理越来越引起各级的高度重视。近年来，各区、县(市)积极探索农村垃圾出路的新路子。富阳市万市镇、南安镇，桐庐县富春江镇先后进行了小炉窑焚烧生活垃圾的探索；建德市新安江镇对生活垃圾开展生物利用制砖项目，均取得了较好效果。2004年，市建委会同市爱卫办、环保局等有关部门，开展了小集镇、农村采用小炉窑焚烧生活垃圾方法的情况调研，为农村地区推广小炉窑焚烧生活垃圾提出了指导性意见。萧山区、余杭区及各县(市)普遍建有垃圾处理场，有的还建有垃圾发电厂，部分乡镇建立了垃圾焚烧场(炉)。乡镇级垃圾处理场覆盖面扩大、数量增加，2004年有151个乡镇建有垃圾处理场181个，预计2005年有162个乡镇建有垃圾处理场215个。
    (三)改水改厕成效显著，下水处理开始起步。目前全市农村自来水普及率累计达94.4％，在全国省会城市中名列第2位，各区、县(市)全部跨入了全国农村改水先进区、县(市)行列。全市农村以户为单位计算，卫生厕所普及率已经达到88.8％，其中农户三格式无害化厕所达到41.4％，在全国省会城市中名列第6位。农村污水处理投入大，制约因素多，但各地因村制宜，也在逐渐开始起步。全市实施污水处理的村占总村数的13.6％。2004年有544个村实施污水处理，其中截污纳管的村有128个，厌氧处理的村有37个，简易处理的村有379个，分别比2003年增长42.8％、17.4％、76.2％和51.0％。从分户情况看，2004年实施污水处理的户有25.2万户，占全市总农户数的21.0％。
    二、我市农村环境存在问题分析
    近年来，杭州市各级以统筹城乡经济社会发展为抓手，重视农村卫生服务体系建设，开展村庄环境整治，并取得了一定的成效。但广大农村环境问题依然存在，局部地区还相当严重。
    (一)农村环境卫生管理职责不清。以垃圾集中收集处理和生活污水处理为主要内容的农村环境卫生管理工作，是一项长期、艰巨的任务，需要有一个日常管理部门来承担。而目前从市和区、县(市)到乡镇各级及其各有关部门，组织实施的各类载体，许多与农村环境卫生管理工作相关，但都没有明确主管职责，出现“谁都管，又谁都不管”的局面。同时各个具体环节的责任也不够明确，以农村生活垃圾为例，涉及到收集、中转、处理以及运输等多个环节，涉及到布点、承担费用以及垃圾去向等多个问题，这些必须有机构来牵头协调，承担起日常的业务管理职能。
    (二)农村公共卫生投入明显不足。据调查的10个区、县(市)汇总，县级环卫专项投入2004年2.24亿元，但主要是用于县域建成区范围的有关基础设施和人员工资投入。对171个乡镇(街道)统计，专项资金投入2004年1.89亿元，其中杭州城区和县域建成区27个街道的资金为8889.5万元，各占乡镇级总投入的46.9％。也就是说，其余144个乡镇年投入专项资金仅占总投入的53.1％，与城区、县域建成区街道比较，农村乡镇专项投入明显偏少，制约了有关设施的改善和队伍建设。而且资金投入极不平衡。2004年萧山区区级投入就达1.36亿元，占县级投入总数的60.8％，淳安县相应仅有328万元。2004年富阳市乡镇级投入为8159.5万元，占乡镇级投入总数的43.1％，淳安县相应仅有187.1万元。村级情况也是如此，萧山区、余杭区村级去年的投入有7265万元，占村级投入总数的45.5％，建德市、淳安县相应仅有378.4万元，占村级投入总数2.4％。
    (三)农村环卫管理范围覆盖不广。到2004年底，全市建立村级保洁队伍的村有1836个，有1890个村配备了垃圾收集箱，分别占村总数的46.0％、47.4％，农村垃圾收集处理的村覆盖面未及半数。2004年，10区、县(市)农村人口为427.04万人，而农村保洁受益人口仅为225.03万人，农村保洁受益率为52.7％。
    (四)农村现有保洁队伍质量不高。目前已建立保洁队伍的村，村均保洁人员不足4人，其工作内容与人员数量不相称。近年来，随着择业观念的改变和城区环卫工作条件的改善，建成区范围内不少大中专毕业生开始从事环境卫生工作，专业素养和工资待遇都比较高。相比之下，农村的保洁人员大多数是临时聘用，青壮年的少，老年、妇女居多，这种状况不仅影响了环卫队伍的建设，而且影响了作业管理水平的提高。另外，农村环卫人员工资偏低，也直接影响到工作的积极性和实效。
    (五)农村环卫设施建设不快。全市有半数以上村尚未开展保洁工作，生活垃圾收集必须设置的垃圾箱(房)数量不足、标准不高，致使农村的垃圾随处可见，大多农户自行堆积、倾倒、焚烧，普遍存在“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的现象。农村生活垃圾收集情况如此，后续的处理工作问题更多。乡镇、街道现有的垃圾清运机动车大部分是农用车，极易造成二次污染。多数乡镇只有简易露天堆放式中转站，少数建有垃圾填埋场的，投资少，设备简单，很少达到规范的标准要求。农村生活污水处理基本处于以村、场、户为主的抓点做样状态，限于多方面制约因素，农村生活污水截污纳管、集中处理进展极为缓慢。
    (六)农民环境保护意识不强。部分基层干部存在“先发展、后治理”的观念，错误地认为垃圾收集和污水处理是小事情，抓经济是硬任务，抓环境卫生是软任务，还没有真正列入党委、政府的议事日程。受文化素质的限制和传统观念的影响，农民生活方式和生活习惯跟不上时代的发展步伐，其自身的环保意识急需增强。有些农民舍得几十万元盖楼房，却不愿花三四百元建一个卫生厕所，更不愿上交数额极小的保洁经费。近几年在村庄整治建设中，需要群众支持的拆违房、设置垃圾箱(房)、建公共厕所和卫生户厕等事项，关系到农户利益时，抵触情绪就很大。在卫生长效管理方面，部分村民随手把垃圾倾倒在小河里或村头田角，不愿意多走几步路倒入垃圾箱。这种长期形成的生活习惯是造成农村环境脏、乱、差的主要原因之一。
    三、对策和建议
    “十一五”时期，全市农村村庄环境整治工作要突出生活垃圾处理这个重点，重视解决污水治理这个难点，遵循工业反哺农业、城市带动农村的发展规律，加大统筹城乡力度，加快城市网络体系向农村延伸；加大组织领导力度，建立职责明确的管理体制；加大资金投入力度，改善农村的基础设施条件；加大管理引导力度，建立比较完善的运行机制；加大舆论宣传力度，形成强大的工作合力，努力使杭州市农村村庄环境面貌有一个根本性改变。具体工作目标是：到“十一五”期末，力争全市80％以上的行政村实现垃圾集中收集处理；农村污水治理取得大的进展，农户三格式无害化厕所比例达到60％。
    围绕上述工作思路和目标任务，建议相应采取以下对策措施：
    (一)加强组织领导，明确农村环境卫生管理体制。改变多头管理、责任不清的状况，建立起统一、协调、高效的组织管理体制。建议市、县、乡镇三级分别成立农村环境卫生整治领导小组，切实加强对这项工作的组织领导。明确市、县两级建设部门履行业务主管职能，区、县(市)设立环卫所(处)，具体负责这项工作的实施、监督、管理、检查，行政关系隶属建设局；乡镇由村镇建办负责，设立环卫站，与村镇建设办公室合署办公；村级建立环卫组或设保洁员。
    (二)强化规划工作，确保农村环卫设施布局有序。按照城乡一体化的要求，在全面完成村庄布局规划的基础上，科学编制县域垃圾处理规划、给排水规划，确定城乡一体的基础设施布局。在规划的思路上，根据农村地区不同的区位条件，明确划分哪些地区的基础设施由城市基础设施延伸来解决，哪些地区可以通过多个乡镇共建共享来解决，哪些地区只能通过分散方式来解决，从而保证区域布局的科学性、合理性、可操作性。规划编制要立足当前，着眼长远，一次性编制，分年度实施，以保证农村环卫基础设施建设接轨城市，城乡一体科学有序，顺利推进。
    (三)积极筹措资金，加快农村环卫设施建设步伐。建议采取“政府主导、市场运作、多元投入”的方针，解决必要的资金投入问题。必须加大财政资金支持力度。对垃圾中转站等一些公益性设施的建设及设备购置，实行乡镇级以上政府负担，由建设部门统一设计、集中采购；垃圾中转站规划、审批和建设过程中涉及的行政事业性收费，一律予以免收；对运行管理必需的人员经费、维护经费等，则实行县、乡镇、村三级共同负担。同时积极筹措社会资金。鼓励面向社会招投标或承包，包括按照“谁污染、谁治理、谁交费”的原则，向农村企事业单位，实行垃圾处理有偿服务。可以象征性地向农户收取卫生费，既能够适当增加保洁人员收入，也能够相互监督，共同提高管理水平。
    (四)建立长效机制，推进农村环境卫生规范管理。通过城市环卫向农村延伸，逐步构筑城乡环卫一体化运行机制。一是明确 “户集、村收、镇运、县处理”职责。区、县(市)环卫所(处)负责本辖区内环境卫生工作的监督指导，承担乡镇垃圾中转站至城市垃圾填埋场的垃圾清运工作；乡镇(街道)环卫站负责本乡镇(街道)垃圾的收集、清运及集镇卫生保洁和乡镇垃圾中转站、垃圾筒等环卫设施的建设、管理、运营与维护；村环卫组负责本村公共场所的垃圾清扫、收集，各村设立垃圾堆放点；农户则负责 “门前三包”。二是建立设施体系。市、县建垃圾填埋场或无害化处理设施，乡镇建垃圾中转站，村建垃圾收集点。三是分类指导治理农村污水。近郊农村和社区，建立比较完善的雨污分流污水收集系统，接入城镇污水收集管网；远郊乡村暂时没有条件的要因地制宜，集镇区规划建设工厂化污水处理厂或地埋式生活污水无动力厌氧处理装置等，污水发酵处理后还田；中心村通过“改卫改厕”工作，联合养殖专业户建设集中式沼气池，处理生活污水；自然村建设小规模的沼气池或三格式化粪池，资源化利用生活污水。
    (五)加强教育引导，不断增强农民群众环卫意识。把日益突出的农村公共卫生安全形势，把农村环境改善给农民群众带来的好处，通过会议发动、标语宣传、进村入户座谈、典型教育等形式，加强宣传发动和思想教育，动员广大农民群众支持、拥护并参与这项工作。要让农民群众认识到，农村与城市相比，环境卫生的差距在扩大，农村居住环境质量不容乐观，必须下大决心改变，花大力气建设，以此来增强农民群众的紧迫感和参与意识。要调动农民群众的积极性，采取周边村开展环境整治的现身说法，典型引导，以强烈的对比激发农民群众的积极性。要提高农民群众的自身素质，通过宣传和长期的保洁工作来逐步转变农民的思想观念和生活习惯，清除农村的百年垃圾，搬掉农民的千年陋习，切实增强农民的保洁意识，不断地提高农民群众的自身素质。总之，要通过长期不懈的努力，在农村广大干部群众中逐步形成关心支持和积极参与环境整治的良好氛围。(作者单位：杭州市农办)