索引号: 002489401/2023-45912 公开方式: 主动公开
文号: 杭政办函〔2023〕13号 成文日期: 2023-01-20
发布单位: 市政府办公厅 主题分类: 国土资源、能源/其他,城乡建设、环境保护/其他
有效性: 有效
杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市大运河核心监控区国土空间管控细则的通知

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:

《杭州市大运河核心监控区国土空间管控细则》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

杭州市人民政府办公厅

2023年1月20日

(此件公开发布)

杭州市大运河核心监控区国土空间管控细则


一、总则

(一)制定目的。

为加强杭州市大运河核心监控区国土空间用途、空间形态和景观风貌管控,根据《大运河文化保护传承利用规划纲要》和《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省大运河核心监控区国土空间管控通则的通知》(浙政办函〔2021〕9号)等相关文件精神,结合本市实际,制定本细则。

(二)适用范围。

本细则适用于杭州市大运河核心监控区等国土空间规划编制、实施和监督等管控管理。管控河道和范围包括以下两部分:

1.世界文化遗产河道,包括京杭大运河和浙东运河主河道及隋唐大运河等具备条件的有水河道杭州段(杭州塘、中河、龙山河、西兴运河、上塘河),自两岸岸线至同岸外延2千米区域,涉及河道长度约110千米,总面积约346平方千米;

2.非世界文化遗产河道,包括余杭塘河、西塘河、运河三堡段,自两岸岸线至同岸外延2千米区域,长度约49千米。

(三)管控原则。

核心监控区内各类建设活动应遵循“保护优先,科学管控;古为今用,强化传承;因地制宜,合理利用”的原则。

(四)管控分类。

核心监控区按照城镇建成区、滨河生态空间(滨河1千米内非城镇建成区)、非城镇建成区(滨河1—2千米内非城镇建成区)三类空间分类管控。 

二、总体管控

(一)历史文化资源保护。

1.法定历史文化资源的保护。

核心监控区内各类法定历史文化资源,应严格按照相关法规规定和《杭州市紫线规划》等专项保护规划进行保护区划落位管控。

核心监控区内的历史文化资源保护区域,其用地功能、建筑高度和景观风貌等,应同时满足《杭州市大运河世界文化遗产保护规划》(以下简称《遗产保护规划》)和文物保护单位(点)保护区划或保护规划、历史建筑保护图则,以及历史文化名城名镇名村街区、历史地段、传统村落保护规划等相关要求。加强对未核定为文保单位的不可移动文物的保护。

对现有不符合《遗产保护规划》的项目,要按规定制定整改计划,依法逐步拆除、外迁或整改,腾退用地优先用于公共绿地、文化设施、市政安全设施等的建设。

2.其他大运河文化的保护与传承。

相关部门要加强与大运河相关联的各类历史文化资源的考古调查与研究,加强对重要历史河道与大运河特色风貌的保护,构建杭州特色的千年运河文化保护传承利用体系。鼓励城镇和村庄建设的更新优先满足大运河文化相关用途需求。重要历史河道沿线建设应严格落实《杭州市总体城市设计》对滨水地区的相关要求。

(二)景观视廊与景观界面保护。

1.重要景观视廊保护。

重要景观视廊包括重要历史文化点景观视廊、河湾景观视廊和山河景观视廊。

在重要景观视廊内新建、扩建建(构)筑物的,应严格控制高度、体量、色彩和建筑风格,保护传统格局和风貌。对景观视廊内影响传统风貌的现状建(构)筑物,应积极进行风貌整改。

在重要景观视廊内的建设项目,应在方案论证中增加大运河景观分析专篇,分析评估项目实施后对大运河两岸的景观风貌、历史环境感受等可能造成的影响。

(1)重要历史文化点景观视廊的管理应符合已有保护规划要求,并加强视线廊道内的建筑高度和建筑风貌控制,引导视线廊道内的建筑和植被塑造,保护展示有代表性的历史景观通廊。

(2)河湾景观视廊的可视范围内,自然生态段应保持原生态的自然开敞景观;郊野村庄段应保护村落与生态植被相间的景观;历史城镇段近景建筑以历史风貌建筑为主,背景建筑应分散布局,留有通透视廊;现代城镇段建筑应分散布局,且体现丰富的建筑层次,保证建筑间留有通透视廊。

(3)山河景观视廊内应对重要的山河水廊、以山为对景的跨大运河道路、山体标志性塔阁与大运河视线通廊等进行控制,该范围内建筑应为低、多层,不得采用板式建筑形式,应保证山河景观的连续与开敞,保持大运河与周边背景环境的空间关联性。

2.重要景观界面保护。

重要景观界面包括大运河第一界面、历史文化街区、文物保护单位周边形成的景观界面。重要景观界面范围内不得新建、扩建高度、体量、色彩、建筑风格与大运河历史文化遗产不协调的建(构)筑物,不得采用板式建筑,近岸空间建筑高度应符合《遗产保护规划》的视角管控要求,其中大运河第一界面的建筑高度原则上不得超过建筑退让河岸线距离的三分之二。对景观界面内严重影响传统风貌的现状建(构)筑物,应制定整改方案并及时整改。

(三)耕地和生态保护。

1.耕地保护。

落实最严格耕地保护制度。对核心监控区内国土空间总体规划确定的耕地,按照相关规定实施保护,杜绝“非农化、非粮化”现象。

2.生态保护。

核心监控区生态保护红线内,按照相关规定进行管控,建设活动不得对山体、水源造成破坏和污染。自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动,其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。

生态控制区内,按照有关规定进行管控,对现状不符合生态控制要求的用地功能,逐步腾退或者置换为公益性用途。

3.生态修复。

相关区政府和各做地主体要尊重和保护大运河现有资源和历史环境,对非建设空间进行生态修复,逐步恢复以农田和自然风貌为主导的自然生态面貌,形成生态绿色走廊;保护与大运河文化保护传承有关的河道、湿地、湖泊、丘陵山体、特色景观植被等生态环境,加强对历史湖泊湿地的生态保育与恢复,推进河岸带生态化改造;注重对大运河世界文化遗产沿线的第一照面山进行生态修复、林相改造与绿化提升,提高生态景观质量。鼓励自然修复和工程治理相结合,提高生态修复效率和品质。

4.水质提升。

核心监控区内的大运河河道,按照相关法规规定和专项保护规划进行管控。

相关区政府和相关部门要加强大运河主河道和支流重要河道入河排污口综合整治和监管,严控入河排污总量与大运河水域船舶港口污染,全面完善大运河河道污染源截污工程建设;加强大运河沿线重点断面水环境监测预警,推进Ⅳ类以下水质河段污水、垃圾处理,管控河湖排污口设置,限期提高省控断面水质达标率;通过两岸绿地系统、透水地面系统与雨水渗漏系统建设,充分净化雨水径流,补充大运河优质水源,促进水体交换,增强大运河与城市地表水以及地下水体之间的联系,改善大运河水生态环境,全面提升大运河水质。

(四)城乡建设。

建设项目应落实《浙江省大运河核心监控区建设项目准入负面清单(试行)》的要求,严禁新建、扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目。引导不符合相关规划要求的已有项目和设施,包括危害大运河生态安全、破坏大运河景观风貌的项目,违法建设的建(构)筑物,违规占压大运河河道管理范围的建(构)筑物、码头等,通过整改、搬迁、关停、拆除等方式限期逐步有序退出。

1.城镇建设。

严守城镇开发边界,落实土地用途管制规定,城镇建成区限制各类用地调整为大型的工商业项目、商务办公项目、住宅商品房、仓储物流设施等用地。大运河两岸各1千米范围内城市建成区腾退的土地优先用于建设公共绿地、文化设施、市政安全设施。切实维护大运河风貌,控制大运河沿岸临水街区尺度,落实“小街区、密路网、窄马路”的街区布局模式,构建具有杭州特色的联系大运河的垂河直街,鼓励功能复合利用,结合特色场景塑造杭州大运河未来活力街区。提升大运河两岸绿地、公共空间的畅通性和可达性,因地制宜建设林下慢行道、滨河绿道,结合大运河国家文化公园的核心展示园、集中展示带、特色展示点,统筹建设既传承历史又富于创新的滨河公共空间。

鼓励城镇周边布局建设各类公园,包括湿地公园、郊野公园、江南特色园林、植物园等。

2.村庄建设。

核心监控区内的村庄严禁新建扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目,严禁新增矿业权出让(地热、矿泉水等水气矿业权除外)。

村庄建设优先准入以下项目:用于大运河文化振兴的项目,如文化展馆、文化公园、文化教育基地等,或与非物质文化遗产、传统技艺相关的活态展示;村庄公共服务配套项目,如教育、养老、文化、体育、医疗、社会福利等公益性设施;用于乡村振兴的项目,如信用合作社、农业科研机构和农村产业服务等项目。

鼓励村庄整治低效用地,优化村居布局,充分利用村庄闲置宅基地、工业厂房等存量用地和建筑。对于开展农村土地综合整治、撤并零散农居点的区域,可在建筑高度、环境风貌严格管控的前提下设置集中安置点。集中安置点应尽量选址在滨河生态空间之外。

加强村庄周边生态林地保育。对环境有负面影响的农业养殖项目应限期搬迁、关停或消除影响。注重农田、林地与周边自然生态系统的有机结合,发挥整体生态功能。

3.建筑风貌。

大运河沿线的建筑风貌应与传统风貌相协调,传承沿线地区传统江南民居建筑韵味,彰显杭州江南山水园林特色,逐步改造与传统风貌不协调的建(构)筑物。

4.基础设施建设。

防洪排涝、水利、交通、市政公用等重大基础设施项目,应按照大运河相关法规、专项规划的要求执行,在满足功能的前提下,交通设施应对上跨和地下两种方式进行比选,其他基础设施优先采用地下敷设的方式,减少对大运河风貌的影响。

三、分区分类管控

(一)世界文化遗产大运河河道管控。

1.城镇建成区管控。

城镇建成区应保护传承大运河相关建筑、小品等文化记忆与文化元素,注重建筑景观协调。

(1)城镇建成区老城改造按照高层禁建区管理,建筑高度为低、多层,鼓励调整为公共服务、公园绿地等公益性用途用地,整体保护大运河沿线空间形态。

(2)近岸空间(沿大运河第一、二个街区,距河岸约300米)应采取小街区建设,提供通往滨河空间的步行通道,构建高贴线率、首层功能活跃的街道界面;形成舒展起伏的滨河天际轮廓,建筑形体、立面形式、色彩材质应进行多元化设计与精细化管理,体现杭州大运河文化特色。新建、改建的建筑高度原则上为低、多层。

(3)距大运河1千米内的城镇建成区,居住建筑的建筑高度不高于54米,公共及工业建筑的建筑高度不高于70米。

(4)距大运河1—2千米内的城镇建成区,居住建筑的建筑高度不高于80米,公共及工业建筑的建筑高度不高于100米。

位于城镇建成区内的建设项目,当其临大运河界面被已建较高建筑遮挡时,可通过与之相关联的水上视点、河岸视点、桥上视点、垂河直街等城市视点组织多角度综合分析、科学论证,在不突破既有大运河景观天际线或未加剧大运河不和谐景观的前提下,可适当放宽建筑高度管理要求。在选址论证或详细规划编制(修编)时增加大运河景观分析专篇,并明确具体高度指标。

2.滨河生态空间管控。

严格保护滨河生态空间,非必要不调整耕地用途,严控新增非公益建设用地,符合国土空间规划的村民宅基地、村庄公共设施和符合保护利用要求的休闲农业、村庄旅游用途除外。滨河生态空间内不得新建、扩建工业设施。在严格保护耕地的基础上,实施滨河防护林生态屏障工程,在沿河两岸集中连片植树造林,加强植被绿化。

滨河生态空间内确需进行城镇建设的,应在优于建设地块条件(更临近大运河河道)的空间进行生态空间补足。城镇建设的建筑高度为低、多层,除必要的水利设施、航运设施、市政公用设施外,村庄建设的建筑层数应控制在3层以内。

3.非城镇建成区管控。

加强非城镇建成区内自然生态环境保护,维护大运河沿线的自然景观风貌。除必要的水利设施、航运设施、市政公用设施外,村庄建设的建筑层数应控制在3层以内。

非城镇建成区城镇开发边界内的城镇建设,严禁大规模新建扩建房地产、大型及特大型主题公园等项目,居住建筑的高度不高于80米,公共及工业建筑的高度不高于100米,且应符合《遗产保护规划》的视角管控要求。

(二)非世界文化遗产大运河河道管控。

1.余杭塘河(仓前粮仓—庆隆路段)列入《大运河遗产保护与管理总体规划(2012—2030年)》的河段,其中庆隆路至康家桥段按核心监控区进行沿线管控。

(1)建设项目应落实《浙江省大运河核心监控区建设项目准入负面清单(试行)》的要求,严禁新建扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目。

(2)鼓励城镇建成区用地调整为公共服务、公园绿地等公益性用途用地,限制各类用地调整为大型的工商业项目、商务办公项目、住宅商品房、仓储物流设施等用地,保护大运河沿线整体空间形态。

其中近岸空间应采取小街区形式建设,提供通往滨河空间的步行通道,构建高贴线率、首层功能活跃的街道界面;形成舒展起伏的滨河天际轮廓,建筑形体、立面形式、色彩材质应进行多元化设计与精细化管理,体现杭州大运河文化特色。

(3)两岸新建、改建建筑应遵循滨水梯度原则,前低后高、渐次升高,升高幅度不宜大于18度视角(以大运河对岸河堤外坡脚为基点)。其中近岸第一街区(约150米)建筑高度应为低、多层。

(4)加强非城镇建成区内自然生态环境保护,维护大运河沿线的自然景观风貌。位于非城镇建成区城镇开发边界内的城镇建设严禁大规模的新建扩建房地产、大型及特大型主题公园等项目,居住建筑的建筑高度不高于80米,公共及工业建筑的建筑高度不高于100米。

2.余杭塘河(余杭古城—仓前粮仓)、西塘河、运河三堡段河道管控。

(1)建设项目应落实《浙江省大运河核心监控区建设项目准入负面清单(试行)》的要求,严禁新建扩建不利于生态环境保护的工矿企业等项目。

(2)落实大运河河湾视廊、山河景观视廊的保护要求。

(3)两岸新建、重建建筑高度应遵循滨水梯度原则,前低后高、渐次升高,升高幅度不宜大于18度视角(以大运河对岸河堤外坡脚为基点)。

(4)加强非城镇建成区内自然生态环境保护,维护大运河沿线的自然景观风貌。

(三)特殊分区及其管理。

1.历史文化保护区管控。

核心监控区内历史文化保护区范围包括大运河国家文化公园建设的管控保护区、主题展示区。在国家文化公园建设中应加强各类运河相关文化资源与大运河乡愁记忆的保护传承。

在符合国土空间规划的前提下,历史文化保护区可新增或改造与大运河文化、旅游休闲、生态景观提升相关的设施。

历史文化保护区内不得新增大型交通设施、市政公用设施,确需新增的,在建设项目审批阶段应按照相关法律法规规定,征求文物主管部门意见。

2.城市新型功能培育区管控。

核心监控区内包括运河新城、良渚新城、临平新城、祥符次中心、和平广场、望江新城、滨江区公共核、萧山城区公共服务中心、杭州南站新城共9个城市新型功能培育区。

在符合国土空间规划的前提下,城市新型功能培育区内可准入行政办公、商业商务、科技研发、文化创意等项目建设。

在充分考虑近岸空间管控要求的前提下,可对城市新型功能培育区进行城市设计,通过视廊分析和景观影响分析,落实重要景观视廊、重要景观界面等保护要求,综合确定建筑高度。

3.港航转型发展区管控。

核心监控区内包括临平作业区、仁和作业区、崇贤作业区、衙前作业区共4个港航转型发展区。

港航转型发展区准入与大运河绿色航运体系建设有关的港口公用作业区、企业自备码头、交通管理码头、旅游客运码头等港航设施,以及无污染排放的配套工业设施、仓储物流作业区功能。港航转型发展区内各类码头建设应体现集约化、规模化、绿色化、专业化要求,已有的各类作业区应对环境风貌进行必要的提升整改,且与大运河景观相协调。

用于港口公用作业区的建(构)筑物,在不影响大运河重要视线廊道的前提下,保留现状高度,但应通过优化布局、色彩设计、挖入式港池等方式降低对大运河环境景观的影响。新建、扩建配套工业设施应严格控制,且与大运河环境风貌相协调。

四、管理保障与实施

(一)法定规划管理衔接。

本细则的控制线矢量图纳入规划管理数字化平台进行统一管控,现行详细规划、专项规划等与大运河核心监控区管控要求不一致的,应落实本细则要求。

核心监控区内的详细城市设计应在落实本细则要求的基础上,对大运河两岸空间景观进行整体研究,形成与大运河空间尺度相协调的景观秩序,引导建筑错落有致,引导公平、有序的空间使用,避免形成“一样高”“剃平头”的城市形象。各地块的建筑高度等指标在详细规划中确定。

(二)创新规划管理。

对于大运河核心监控区内的建设项目,要在符合相关法规规定的前提下,科学分析、合理确定规划技术指标;鼓励公共空间开放,灵活布置防灾安全通道、架空空间和公共开敞空间;探索适应城市更新或大运河核心监控区保护和发展的技术管理规定创新方式。

(三)空间转换原则和纠错机制。

建立大运河核心监控区国土空间转换、用途转用和纠错机制。因实施核心监控区管控而产生的国土空间规划调整为生态空间、主动腾退现有不适宜的国土空间等情形,依法保护相关利益人合法权益。

(四)行政审批服务。

涉及各部门行政审批服务事项的,由各部门依据相关法规及本细则执行。

本细则相关编制资料,由市规划和自然资源局另行印发。