编者按：6月28日，市政府召开了全市行政执法责任制和信访复议工作会议。会上，仇保兴市长作了题为“依法行政，重在落实”的重要讲话。他从统一认识，全面推进依法行政；强化监督，确保依法行政落到实处；认真执法，不断提高依法行政的水平和能力三个方面阐述了依法行政的重要性，并就全面推进依法行政工作提出了要求，这对推动我市行政执法责任制工作具有重要的指导意义，现刊载如下：

今天，我就政府部门全面推进依法行政的问题，与大家一起探讨。主要讲三个方面的问题。

一、统一认识，全面推进依法行政

依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，也是这一方略在政府机关具体运作和具体管理方面的重要体现，是一项基础性、长期性的工作。依法行政，不仅是政府部门一切管理和决策的基础，同时还带有紧迫性，它不像其他工作那样可以拖延、等待。因为在向社会主义市场经济体制转变过程中，政府部门必须做到依法管理、依法行政、在法律面前一律平等，有法必依，违法必究。从这一方面来看，我们必须要提高对依法行政重要性的认识。认识不到其重要性，就不可能认识到紧迫性；没有紧迫性，我们就不可能脚踏实地、只争朝夕地把这项工作做好，最终也损害了我们政府工作的基础和形象。对依法行政紧迫性和重要性的认识，可从以下四个方面来理解：

（一）全面推进依法行政，对依法治国方略的实施具有决定性的意义

党的十五大提出，一切政府机关都必须依法行政。这是党中央、全国人大、国务院作出的决定。另一方面，老百姓看我们政府是不是一个公正的、合格的政府，往往是从我们身边的事情来看的。如果政府严格执行法律，而且依法处理人与人之间、群众与政府之间、群众与社会团体之间关系，这就是我们把依法治国方略推向前进、深入人心最主要的方面。老百姓是从他身边的一件事，与他利益相关的一些事情，来看我们政府是怎么调解的、怎么处理的、怎么决策的，来观察政府是如何贯彻依法治国、依法治市方略的。如果我们依法做好了行政工作，就会极大地提高人民群众对依法行政的认识，增强依法治国的信心，从而有力地推动社会走向法制化。所以，有的时候，喊一万句口号，不如做几件扎扎实实的依法治国的实际行动。如果政府依法公正处理好了老百姓看得见、摸得着、与他们实际利益相关的事情，对老百姓的教育就更大，促进社会的转型也更迅速。

（二）全面推进依法行政，是“三个代表”的重要思想在政府工作中的集中体现

权力具有两重性。运用权力，既可以为人民造福，也有可能堕落为小团体、为个人谋私。人民赋予我们权力，从某种意义上说，是我们占有了人民的权力。这个位子不是被任何虚拟的人，而是被一个具体的自然人所占有的。这种占有之后可能会有三种表现：一是占有这个位子为人民办事，这是我们所提倡的。因为他不仅占有这个位子，而且也肩负起职责，切实为人民服务。二是占有这个位子，公私兼顾，既为人民服务，也为己谋利。上次我在全市信访和12345公开电话工作会议上讲了，一些政府部门在对“为人民服务”这一问题上，存在八个方面的不同表现，有时为人民服务，有时为自己服务。人的思想动机是复杂的、多变的，甚至是多重性格的。所有的法制、所有的教育，就是要促使人的良知的一面压倒腐朽落后的一面。三是还有些人占有了这个位子后，思想腐化变质，主要是为己谋利，而不是为民谋利。为己谋利又表现在两个方面：一种是有所作为的为己谋利，即以权谋私，用公权与自己私利交换，就是权钱交换，行贿受贿；一种是不作为的为己谋利，即占有这个位子但不为民办事。设置一个职位，也就确定了一个管理范围。假如你是依法成立的某某管理局局长，法律赋予了你管理职权，而你又不作为，其他局又不能管，那么这个领域的管理就没有秩序，老百姓就会遭殃，两个文明建设也就无从谈起。从这里延伸出来看，依法治国、依法行政是我们党“三个代表”重要思想的重要体现。

首先，依法行政体现着先进的文化。也就是法制文化，强调在法律面前人人平等，强调要用法律来规范社会一切团体、人与人之间的关系，要打破封建时代的“三纲五常”和“三从四德”旧习俗。因此，先进文化包含了先进的法制文化，依法治国是时代的必然。

第二，依法行政代表了人民群众的根本利益。有的同志对这一点不理解。法律是怎么产生的？法律产生的基础是人民共同认同的一种规范，然后将这些规范提炼成为政策，政策再进一步固定化、长期化，通过一定的立法程序后上升为法律。所以，法律来自于人民群众，与人民群众的利益休戚相关。任何法律一旦离开了人民群众的根本利益、长远利益，就不是现代立法意义上的法律。历史上叫恶法，一个典型的例子就是希特勒的纽伦堡法，个人宣布德意志民族是全世界优等民族，其他民族特别是犹太民族都是劣等的，这是一种独裁的个人意志的表现，而不是人民意志的体现。社会主义国家的法律的内涵，就是人民意志的表现，是人民群众当家作主的具体体现，当然反映人民自己长远的、根本的利益。所以，我们强调在具体为民办事时，要依法办事，在处理信访时强调个人的利益要与集体利益、人民利益相一致。比如有人因为住房面积小，就破墙占绿地搭了个棚，做厨房用。从个人角度来讲，住房是宽敞了，自己的利益问题是解决了，但是从人民群众的根本利益和长远利益来看，他严重地违反了《土地法》和《城市规划法》，而这两个法所保护的就是人民群众的根本利益。法律是干什么的？法律所要限制的一条，就是个人的自由不能以损害他人的自由为前提。个人破墙开店、造厨房自由了，但是却损害了他人的自由，损害了他人的利益，损害了公共的利益，损害了人民群众的根本利益。所以，许多事情如不立足于人民的利益、长远的利益、根本的利益上去思考问题，我们对法律就会产生误解，产生歧议。所以，依法行政的本质内涵就是代表了人民群众的根本利益和长远利益。

（三）全面推进依法行政，是发展社会主义市场经济的重要保证

市场经济的本质就是法治经济。市场化程度越高，商品交换的范围就越广，市场的主体也就越独立，越能自负盈亏，自我发展，这就越需要用统一的规则来协调市场主体之间的矛盾。因此，市场化程度越高，越需要法制化，不仅仅需要一个国家的法制化，甚至需要全球的法制化。我国为什么要加入WTO呢？WTO就是一个全球的贸易规则。大家就按照这个规则来从事经济贸易往来。所以，法制化程度与市场化程度是相关联的。在计划经济时代，我们经常形容政府往往是集运动员、裁判员、场地管理员、教练员四个角色于一身。如果运动员、裁判员分不开的话，谁都不愿意跟你比赛，因为这个规矩是混乱的。市场经济很重要的一条，就是所有的市场经济主体之间应该平等，这种平等需要有一种规范、法定的程序来保证。没有平等，价值规律就不可能起作用，必然会以另一种带强制性的行政规律来替代，这就排斥了市场机制。一种是行政权力或行政级别，一种就是市场机制，哪一种对促进生产力发展的作用大呢？我们四十多年的实践证明，资源必须要以市场机制、价值规律来进行配置，必须要让各个市场主体平等地参与竞争，才能使价值规律发挥作用，而不能把权力渗杂之中，不能把裁判员与运动员混和在一起。这就是这么多年来，我们对促进生产力发展的一种反思。所以说，“三个代表”中代表先进的生产力的发展要求，就包涵了必须通过依法行政，来促使市场经济的法制化。通过法制化，促进生产力的发展。通过法制化，使我们共产党人真正代表中国先进生产力的发展要求。

市场化与法制化是一个事物的两个方面，是紧密结合在一起的。没有市场化，就没有法制化；没有法制化，根本不可能实现真正的市场化。市场经济中主体之间是平等的，其中包含了自然人、企业，也包含政府。所以在市场规则前面，在法律保护市场规则的前提下，这几者的权力都要平等地行使。政府是作为管理者，还是作为消费者，二者身份是不一样的。如果作为消费者，比如进行政府采购，招标、投标，政府把自己处在平等的地位上，这也是依法办事，而不是凭权力来指定要哪家单位供货，否则就把自己给错位了。另一方面，在经济运行过程中间，政府又是作为裁判的身份出现的，这两种角色要处理好。如果作为前者，是平等的主体。前段时间，报纸上登载湖北省某市政府下有一直属企业，拖欠人家50万元，人家追诉这家企业，这家企业说：没钱，要还钱找市政府。政府财政说没有这项开支。因为市长是市政府的法定代表人，最后把市长推上法庭，市长大喊冤枉。冤枉什么呢？！因为在这时，政府与企业是平等的。

我们现在负债搞城市建设，我倒不是怕上法庭，而是要寻求一种机制，逐年逐年地把这些债务处理好。严格地讲，如欠债5元钱不及时归还，也可以把你推上法庭。在市场经济运行过程中，政府一方面是市场平等的主体，一方面又是管理者，这两种角色是不能混同的。这都是我们进行依法行政、建立社会主义市场经济所必需的。前段时间，全国政协组织一批有意投资大西北的民营企业到西北考察，这些民营企业家看到当地某文件上有一条规定，“对于本地的企业实行某些市场准入的优惠，”也就是说，对外地企业就没有优惠，设置门槛，这些民营企业家就纷纷打退堂鼓，都回来了。为什么呢？政府把自己的角色搞错了，没有依法行政，没有为企业创造一个平等竞争的投资环境。不依法行政的政府，在其所管辖的范围内，肯定是投资环境差的地方，肯定是投资利益得不到保障的地方，肯定是裙带风盛行的地方，肯定是滋生腐败的场所，肯定是经营成本较高的区域。所以，一个地方是否依法行政，决定了该地投资环境的好坏。

一个良好的投资环境，体现在两个方面，一个是硬环境。如山青水秀、空气清鲜、道路畅通、城市绿化美化好；另一个就是软环境，就是办事环境。政府是不是依法办事，在法律面前人人平等；在政策上，是不是对本地的企业就照顾，对外地企业的引进采取“钓鱼上钩、关门打狗”的办法。对一个国家而言，是不是对外商投资企业实行国民待遇等等。这一系列都是我们依法行政的基础，也代表了生产力的发展要求。

（四）全面推进依法行政，是实现经济强市、文化名城目标的迫切需要

建经济强市、创文化名城是我们经济社会发展的战略目标，也是当前政府工作的中心任务。对这一战略目标，我们可以分解成以下几个层次来理解：

一是要确立“住在杭州”的目标。要创造中国最佳居住环境，让富起来的人、有才华的人住到杭州，搞投资移民，既为杭州人创造更多的就业机会，又消费在杭州，从而推动杭州经济的发展。

二是要扩大“游在杭州”的优势。要使来杭州旅游的游客大幅度地增长，让他们愿意在杭州掏钱购买东西，愿意吃在杭州，愿意在杭州享受文化生活和美丽的风景。

三是要塑造“学在杭州”的氛围。要兴办大学城，让全国的才子集中到杭州来，既在杭州求知，又在杭州贡献他们的才智，兴办高新技术企业，迎接知识经济的挑战，促进城市的转型。

四是要打响“创业在杭州”的品牌。要使一切抱着创业梦想、有创业能力、带着创业资本、有创业门路的人到杭州市来实现自己的梦想。

这一切都需要我们通过依法行政，通过承认企业的市场主体地位，尊重人才的人格和法律地位，创造依法办事、公平竞争的良好环境来实现。而不是乱罚款、乱执法，也不是对自己部门有利的就多收多拿，对自己不利的就推开不管，更不是对应该办的拖着不办，不该办的碍于人情面子什么都办；对出现违法的事，有的处理，有的不处理，不是平等地对待每一个人与事。如果是这样的话，我们的投资环境就不可能得到改善，经济强市、文化名城的目标就不可能实现，我们提出的“住在杭州”、“游在杭州”、“学在杭州”、“创业在杭州”的目标也不能实现。因此，建经济强市、创文化名城，关键是人的积极性。我们不仅要充分发挥本地人的积极性，同时又要吸引各地投资者来参与杭州的文化建设和经济建设。这就需要做到在法律面前人人平等，做到严格执行法律来创造良好的经济社会环境，通过依法治市来树立政府廉洁、公正的形象，以此来吸引各地的游客，吸引各地的才子，吸引各地投资者聚集到杭州，从而实现经济强市、文化名城的战略目标。

二、强化监督，确保依法行政落到实处

依法行政不是一句空话，更不是一句口号，不是一时的冲动，或者一个月、一年的目标，而是长期的、持之以恒地贯穿于我们全部工作的战略方针。实践证明，任何不受制约和监督的权力，必然会导致腐败，必然会产生越权或不作为。不作为，对人民群众也是坏事，也会损害人民群众的根本利益。以权谋私，化公权为私权，同样会损害人民群众的根本利益。那么，如何来约束越权或权力的不作为呢？现在宪法和法律赋予各级人民代表大会从上而下制定了各种各样监督规范，纪检监察部门、审计部门以及检察院、法院层层对各个执法部门进行了专项的、强有力的、普遍的监督。这些监督的目的，都是为了促使每一个执法者、每一个政府工作人员模范地、准确地执行法律。但从现实来看，这个监督网络并不是十分地完善，这从目前暴露出来的各种各样的问题可以说明。

实现依法治国，除了要加强宣传和教育，使人们认识到依法治国的重要性，认识到依法行政的紧迫性和不可替代性外，更重要的是强化监督，促使依法行政落到实处，使一切不依法行为得到查处、得到纠正、得到惩罚。如果不是这样的话，就是对我们工作极大的讽刺，也就不可能真正推进依法行政工作。如何进行执法监督？除了刚才我所讲的由上而下的监督外，还要建立自下而上的监督，把这两方面结合起来才能真正有效。这样的监督和约束，可以分以下这几个层次。

一是要全面推行行政执法责任制和评议考核制。这是十五大提出来的要求，实践证明，这是一种有效的监督方式。这两年来，各单位都制订了行政执法责任制，层层签订了责任书，关键是要采取硬措施进行落实。所以对执法责任制要进行评议和考核。

二是要充分发挥新闻舆论的监督作用。新闻舆论代表了从下而上的一种监督方式，它集中反映了社会中焦点问题、热点问题和难点问题。这些问题概括起来无非有两种，一种是执法不到位，一种执法越位。比如有些地方自来水龙头被挖掘机挖坏了，自来水喷了两天没人管，市政公用局就没有履行好自己的职责，就是一种失职行为。有些地方违章建筑铺天盖地，当地政府何在？法律何在？执法者又何在？拿着人民的钱，占着人民赋予的位子而不作为，任意让违法谋私者占有国家的利益、占有人民群众的利益，占有稀缺的土地资源而损害了人民群众的根本利益。有户人家盖了违章建筑几十间，每年租金收入50万元。为什么能盖这么多房、收入这么多呢？他说他也是付出代价的，至少有25万元是用来“孝敬”各执法部门的。所以，有时不作为的背后就是以权谋私。人民群众对此呼声强烈，这时候新闻舆论就要发挥作用，对这些不作为者要进行曝光。占着位子而不作为，其他部门又插不进来管理，这对国家利益、人民群众的根本利益是很危险的。

三是强化行政执法监督。通过政务公开、窗口式办文制度、办事大厅，从源头开始进行法律监督。在权力运用的窗口之间，由人民群众实施监督。比如工商局的办事大厅，现在推行两项改革，一是并联审批，工商登记所涉及的所有前置单位都实行并联操作，要么人在现场办公，要么通过电话或传真保持联系，必须在五天内依法答复。这样，找上门来送礼请客乱办事或拖着不办的弊端就取消了。二是并联审批通过不同的窗口办理。为什么这一个窗口一个月能办100件，而另一个窗口只能办20件呢？肯定存在着问题。这样就形成了相互之间的横向监督，人民群众据此也可以作出选择。而前面我所讲的是纵向监督，办事是流程式的，在上道工序与下道工序之间进行监督。这些监督的依据都是法律。

四是通过“12345”市长公开电话进行监督，使得从上而下与从下而上的监督协同一致起来。“12345”的作用就是起“传、帮、督”的作用。传，即传递人民群众的呼声，把哪些应该做好而没有做好的、没有去做的事情，传递给相关部门，提醒他们必须依法履行职责；帮，就是帮助人民群众特别是弱势群体依法取得应该取得的利益，依法行使自己享有的权利；督，就是督促有关执法部门必须依法履行法定的职责，不能失职，也不能越权。所以，“传、帮、督”，离开了最后一个“督”字，那么前面的“传”和“帮”就失去了作用，“12345”也就变成了“114”查询台了。同样，离开了“传”和“帮”，督也就没有目标和对象了。因此三者是相互联系在一起的，少一个字都不行。只有把人民群众的实际呼声与我们执法单位的执法行为，通过传、帮、督这样的机制一致起来，才能有效地监督政府部门的运行。这样一来，只要是人民群众合法的要求，执法单位就必须履行，这样我们的执法行为就处于人民群众的监督之下。

人民群众的监督与人大的监督、与上级法制部门的监督是有区别的。上级的监督是系统性、长期性的、有条理性的，是持续性的，而有时也是突击性的，如人大代表在执法监督月来监督。而人民群众的监督是具体的、细碎的，无时无刻的，与自己切身利益联系在一起的。只有把这些监督融合在一起，相互配合，从而就造成一个无处不在的、严密的监督网络，使每一个执法者不越权、不失职，才能把人民群众的呼声变为执法单位的行动，才能使人民群众切身感受到依法行政是体现他们的利益的，认识到依法行政是管用的。人民群众只有理解依法行政是管用的，才会支持依法行政，从而造就依法治国的良性循环。也只有这样做，才能使得依法办事的人，在杭州处处能行得通，使杭州成为创业的乐园、旅游的乐园，人民群众的天堂。而对于那些谋求个人私利的人，处处行不通，成为犯罪分子的地狱。否则，良好的投资环境也无法造就，人的积极性也就不能充分地调动，我们精神文明建设和物质文明建设的目标就无法实现。

三、认真学法，不断提高依法行政的水平和能力

现代社会是法制社会，领导干部不学法，公务员不学法，不懂法，怎么能依法办事？从根本意义上讲，不能依法办事，就是一个不称职的领导干部、一个不称职的公务员。

第一，学法是为了解人民群众的利益、进而维护人民群众根本利益。因为法律代表着人民群众的根本利益和长远利益的。对每一个公务员员来讲，学习法律，不仅仅是个人受教育得多少学分的问题，也不仅仅是掌握某种知识、某种工具的问题，而是因为法律代表着人民群众的根本利益，只有学法、懂法、掌握法，才能了解人民群众利益，进而为人民群众的利益服务、献身。

第二，学法是进行科学决策的前提条件。科学决策用来调节人与自然、人与人、人与政府之间的利益关系，这些利益关系只有基于法律才能顺利调节。任何决策一旦离开了法律，就是盲目的、违法的、不可能得到实施的。因此，学法是进行科学决策的最重要基础。

第三，学法是为了增强为人民服务的本领。有的人学法是为了自己谋生，有的人学了法去唬弄人家，有的学法是为了占法律的空子谋己私利。作为一名国家公务员，作为一名党员干部，学法是为了增强为人民服务的本领。因为我们面对的是一些占空子的投机分子，面对的是一些学了法去唬弄人家、颠倒黑白的人，“吃了被告吃原告”的人，如果我们不学法的话，怎么跟不法分子去斗争，怎么维护人民群众的利益？白占着人民群众赋予的位子，不作事，是不作为的违法行为。因此，学好法就是要提高执法水平，增强为人民服务的本领。比如要反击电脑黑客的入侵，就要掌握反黑客的本领，否则就无能为力。虚拟世界是这样，现实世界更是这样。所以，从这一角度讲，法律是一种为人民服务的工具，要运用它就要掌握它，才能更好地为人民群众服务。

只有学了法，在具体的工作中，才能作出正确的决策。比如在制订立法时，我们要知道立法的规矩、立法的程序、立法的目的、立法的实施等这一系列东西，在立法过程中要排除部门利益、小团体利益，真正使我们的地方立法真正体现人民群众的呼声。因为法律和政策都应理解为人民利益的代表，理解为人民意志的表达方式。这样，我们就要学习法律的基本知识，学习怎样能够在基本大法的前提下制订好地方立法。一切法律、一切规则，只要与宪法相抵触，就自动失效。因此，我们要领会宪法的精神以及法学原理。这些都要我们通过学法、用法、模范地执行法律，才能做到的。