中华人民共和国成立以来，我们编了好几轮城市总体规划，但是专门制订城市发展战略规划（或称之为总体发展概念规划）还是第一次。城市总体发展战略规划的修编不在于规划的具体名称，重要的是在实质上有哪些创新。
杭州城市总体规划的调整，是系于杭州正面临着以下几方面的变化：
一是行政区划的调整。杭州市区面积由683平方公里扩大为3068平方公里。
二是目前杭州正处于特殊的发展阶段。市区人均GDP已超过4000美元，全市人均GDP达到2000美元，处在城市化加速阶段和公用基础设施的投入逐渐超过私人投资的时期。
三是随着知识经济时代的到来和生态环境建设要求的提高，经济和社会协调发展要达到一个新高度。
四是外部环境的变化迫使杭州要重新考虑一些带有战略性的、全局性的问题。如上海已成为我国最大的经济发展极，全国的经济中心正在向上海转移，出现了“北方南下，南方北上”的趋势。杭州正处在全国最大的发展极的影响范围之内。但在近5—10年内，上海尚处于对外部人才、资金、技术、企业组织等资源的集聚吸收阶段，还不会向外溢出扩散。因此，对杭州的未来发展来说，是既带来了机遇，更面临着挑战。
五是规划修编的基础性资料较编制城市总体规划时更为充分。我们已经制定了国民经济和社会发展“十五”计划纲要；省里已编制完成了《浙江省城镇体系规划》；历经6年时间完成了杭州城市总体规划，这一规划上报国务院后，因区划变化需作调整已收回。这些基础资料为我们修编新一轮城市总体规划、制订战略规划奠定了基础。
六是我们正致力于营造“游在杭州、住在杭州、学在杭州、创业在杭州”的城市品牌，使杭州成为舒适而有吸引力的城市，繁荣而有活力的城市，协调发展而有持续能力的城市。这对新一轮城市总体规划的修编提出了新的更高的要求。
但是，我国在计划经济年代逐步形成的总体规划——详细规划两阶段的规划编制体系，已难以适应市场经济、全球化和信息时代的城市实际发展的需要。所以，国外常见的概念规划已成为我国各大城市竞相采用的新规划形式。概念规划并不是规划层次系列中的某一层次，而是在任何一层次均可进行概念规划。但它所具有的多学科综合平衡、侧重于发展方向研究以及具有动态性而非静止等特点，非常适宜用来指导城市的总体规划。当然更重要的是在认清概念规划众多优点的基础上，在实际工作中加以发挥，而不是“削足适履”使其服传统规划编制办法的“水土”。这就要求我们在规划实际编制过程中力求对传统的、原先搞的一些规划编制办法进行创新，努力在以下八个方面取得实质性的突破。
一、突破规划有效期的限制
所谓战略规划，就是要具有前瞻性，淡化时间期限，它是城市未来长期发展的战略性纲领，是对未来任何时候可能进行的开发的原则性指导，所考虑的是几年甚至几十年以后的事。如新加坡第一次搞的总体发展概念规划，考虑的是未来50年的事，再根据长远的发展目标，向后导出近期我们应做哪些工作，做好哪些准备。但从实际情况来看，许多城市的总体规划的编制因受规划法规的“有效期”限制，往往使编制满足于近期目标的现实性选择，缺少对长远目标的导向性选择，以至“规划滞后”已成为地方政府的头条“罪状”。可以这样说，没有一个城市地方政府敢在人民代表前表态说，我们这个城市总体规划是不落后的，是恰到好处的或者是略有超前。规划本身就要求具有前瞻性，如果规划没有未来导向，就失去了规划的本意。规划是为了实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。规划也需要研究过去和现在，但主要目的则在于揭示未来和展开实现目标的未来行动。在城市总体规划的层次引入概念性规划，就是力求使规划编制突破“有效期”的限制。
规划编制时间上的突破，也必然带来了程序和操作上的问题。
一是要不要设置上报总体规划的时间表，即是否要求年底前能够上报。实际上就面临着是规划质量服从时间，还是时间服从质量这样一个问题。无论从哪方面来看都应该是规划编制的时间要服从质量。上报时间与规划编制时间是两个不同的概念。当然最主要的是我们从现在开始就要争分夺秒地开展工作，力争在最短的时间内科学合理地完成编制任务。
二是高层次的规划与低层次规划之间的衔接问题。规划本身是大小配套的。我们有些专项规划，在撤市建区以前就以大都市规划制订好了。有些专项规划如综合交通规划，就明显地带有原来老城区的痕迹，后来虽根据区划的变化作了一些调整，但还是有局限性。大规划与小规划，当然是小规划服从大规划，否则倒过来做的话，就是不合城市规划程序，也不科学。那如何来解决这一问题呢？相应的专项规划可以适当推迟。如交通规划、空间形态规划等就要往后推，等到战略规划编制好后，结合战略规划的成果，再进行编制。
三是总体规划修编与局部建设的问题。这是当前最为紧迫的问题。如何解决？战略规划与局部的区域规划，在空间结构上要分别对待，对敏感性区域要加以控制，对其他一般性区域，目前已有项目的，还要抓紧做好控制性详规，不然的话要影响下一步的发展。总体规划修编或战略规划的编制与局部建设的矛盾是不可避免的，但不能因为目前正在修编总体规划，而把外商拒之门外，影响招商引资和当前的发展。战略规划没有确定前，就来搞下一层次的规划，这将是盲目的。但是先在某些区域编制控制性详细规划，不会是白搞的。所以，战略规划、总体规划与控制性详规这三者关系一定要处理好。
二、突破规划空间上的限制
以往编制城市总体规划，首先是在批准的行政区划范围之内进行规划编制。不论圈外存在多大的城镇、基础设施该如何统盘考虑，规划的范围是不能超越的。否则，就称这个规划越权。尤其是杭州的城市总体规划的编制，始终受萧山市、余杭市两个法定的规划建设独立主体的限制，更不准越雷池半步。所以，我市以往的城市总体规划编制在空间上的限制一直很大。更重要的是，传统的总体规划编制方法，不可能在更广的领域里来研究城市资源的空间配置问题。城市的涵义，从交换的角度来讲，就是生产要素交换的场所。小城市是周边农村的交换场所，中等城市是小城市的生产要素集中交换场所，大城市就是更大区域范围内的生产要素交换场所。如上海就是国际交换场所，杭州在某一些领域也是国际交换场所。所以，城市总体规划的编制必须摆在更广阔的空间范围内进行，特别是我国即将进入WTO，信息时代的到来，任何一个城市的资源配置空间都将大大扩大，在这样的情况下，我们如果还是就事论事，那绝对不会有一个好的规划，就不能准确地判断将来会有什么机遇和资源。引入概念性规划，也就是以区域观点来认识城市问题，在更大的区域空间来寻求对策，即“解决城市的问题立足于城市之外。”例如广州的城市战略规划，就是把研究范围大大扩大，考虑到了整个亚太地区、珠江三角洲和华南区域。杭州的城市战略规划编制，就要研究杭州在整个东南沿海地区处于什么位置，特别是杭州与上海的关系值得我们反复琢磨研究，而且一定要吃透。这是影响杭州未来发展的一个关键问题。也可以说，杭州将来发展的成败，在很大程度上取决于与上海的关系处理上。另外，还要考虑周边城市如宁波等发展趋势的变化所带来的影响，象杭州湾大通道的建设包括大、小洋山港口建设对杭州的发展都将带来重大的影响，我们应进行详尽的分析研究，并在战略规划中体现出来。省内城镇体系规划以及其他城市发展的演变也将对杭州新一轮发展带来影响，在制订战略规划时，都要考虑这些因素。所以，我们在制订战略规划时，要处理好区域内首位城市的关系和周边城市之间的相互作用，这是非常值得我们认真研究的课题。我们要力求在规划编制的空间上有所突破，不能局限于过去的框框。
此外，要在新的城市规划中创造城市新的特色。在传统大工业时期，工业项目必然与风景旅游城市的定位严重冲突。但知识经济时代是以无形资产投入为主体的经济；是集聚、培育创新者的“学习型”城市为自身发展模式的时代；是生产、占用、配置和消费智力资源的各种新经济组织大量涌现的时期。面临这样一种时代，我们在城市总体规划编制时，如对城市功能定位只局限于历史传统的观念，就会阻碍发展。尤其是在市区面积大大扩大的情况下，我们如还是把传统的城市功能定位在这一区域范围的简单扩大，就值得探讨。IT产业、生物工程等高新技术产业，基本上与城市生态环境的保护优化没有大的冲突。特别是在后工业时代，工业制造模式已发生了实质性的变化，二、三产业的边界模糊了。在这种情况下，如果编制战略规划不考虑这些因素，不为新兴产业提供及时的支撑，我们将会痛失良机。
三、突破过于注重具体问题研究的限制
要着重于抓住事关城市未来发展的主要问题进行研究。战略规划，也是概念性规划，是抽象的，它要求提供的是宏观的、全局性的发展政策与设想，而在微观具体问题上则具有不确定性、模糊性和灵活性。我们从事编制规划的同志往往习惯于搞具体的设计方案，习惯于摆具体项目，这其实是把规划的程序弄颠倒了。所谓战略规划，就是要把城市的定位、空间布局模式、生态保护建设、交通组织等重大问题，放到知识经济和经济全球化时代背景中去研究分析，寻求发展思路上的突破。只有把这些重大问题研究透了，才能使下一层次的城市总体规划更具有科学性、合理性。
城市总体规划从本质上讲，就是战略意义的资源配置。如果不是战略意义上的，其资源就不能以政府宏观长期规划去引导配置，而是市场本身或下一层次规划就可以发挥作用的。城市战略规划就是为了弥补“市场的远期失灵”问题，市场不能干的这一部分，才由规划来作前瞻性的考虑。所以战略规划编制不能局限于微观具体问题的研究分析。从另外一个角度讲，城市的本质就是集聚。在现阶段，杭州城市要集聚哪些生产要素，才能发展得更快更好？集聚的对象在哪里？竞争的对手是谁？在与竞争对手的博奕过程中，我们的优势在哪里？ 以什么样的手段来保证杭州可持续的集聚和竞争能力？这些都是宏观上的问题。如果我们规划编制过早转到具体的专项规划之中，就进入了死胡同，结果制订的规划将是捡了芝麻丢了西瓜，而且滞后于城市的发展。
四、突破单一的物质空间规划的限制
物质空间规划的盛行，一方面是受物质空间决定论的影响。“……物质空间结构决定社会行为，这两个因素的关系是单向联系的，在这种关系中，社会行为是因变量……”（M.Broady，引自Bordo and Har-tman，1982）；另一方面，大多数的规划师受建筑学背景知识、思维方式的影响，过份注重于图面的效果和建筑空间形态的想象，要求发展前景的清晰与明确，非此即彼，而对城市空间的演变以及各相关因素的相互关系就很少涉及。这恰恰成为城市规划与城市现实相脱离的思维基础。以至于以往编制规划，一是拼图，找一些局部的规划图拼凑起来；二是套硬指标，从计委找些指标来套。一本硬指标，一本一张图，规划就算基本完成了。但是，这样的规划越是具体化、物质化，各方面的争论就越多，协调平衡这些争论，就会耗去大半年时间。目前，我们要编制的战略规划，就是经济、社会、生态、可持续发展等重大问题在物质空间上的投影。物质空间是这些重大问题的载体，只有把这些问题研究透了，物质空间形态的确定才有意义，不能主次颠倒。
此外，我们还要求城市总体规划针对未来不同的发展可能性和模式，能提供多种解决方案。这样就可以让决策者进行合理选择，做出科学的决策。因为随着我国进入WTO和知识经济时代的到来，大城市发展的环境已变得更加繁复多变，一个合理的发展战略应当给城市提供较强的转换能力。规划本身具有足够的前瞻性和适应性，能够帮助城市政府规避风险和把握机遇。正如J.B.Mcloughlin（1968）从城市环境的现实过程出发提出的“规划的目的在于影响和利用变化，而不是描绘未来的、静态的图景”，“规划是连续的，因此不存在什么确定的规划”。这样，我们所编制的战略规划，必然是多学科的、多维度的、多方案的，包容性和适应性就比较强。
五、突破计划经济模式的限制
我国经过20多年的体制改革，市场已经成功地取代计划成为配置资源的主要手段。随之而来的是，现实发展过程中的不确定性正在取代传统计划的确定性。但许多城市规划者仍然习惯于从“社会经济发展规划”推导出“确定”的城市人口和用地规模，习惯于用封闭式的自身设计来描绘城市的终极蓝图。为什么近十年来广泛出现城市规划滞后的现象？正是由于我们沿用了计划经济测算工具，而导致我们对环境容量、人口规模、土地开发强度等方面的测算都落后于实践。广州的战略规划，对这些指标的测算，运用了当今国际上市场化程度比较高的国家所采用的一些科学方法，与市场经济的发展就较适应。这一点很值得我们学习。同时，规划本身就是弥补市场的不足。所以，在编制规划时要反过来操作，就是哪些方面由市场来调节会失灵的，具体在规划上就要重点突出这些方面。我们以前的一些规划，对市场能够发挥作用的地方已经明确了，但在市场失灵的地方没有办法进行补救，这样的规划其有效性当然就要打折扣了。再者，规划要明确该做什么，不该做什么。尤其是明确不该做什么非常重要。广州的战略规划中，提出了不可建设区和控制发展区。上海的总体规划中确定了发展敏感区或生态敏感区，这很有道理。结合杭州，我们的战略规划要明确发展敏感区、生态敏感区和历史文化敏感区。作为敏感区，有两层意思：一是对于发展较快的区域，如某一城镇历史上发展一直较快，集聚能力较强，那规划有可能出现滞后，所以这一区域就要细心规划。二是政府投资的回收区。政府搞基础设施建设，需要高强度的投入，这些投资要靠土地收益来回收。杭州的轨道交通建设就要采取这一模式。如轨道交通进入萧山、余杭，萧山、余杭段的轨道交通建设投资就应各自承担。那如何来回收这些投资呢？就是要提前对沿轨道交通规划的地块予以控制。因为轨道交通两侧的地块特别是站点附近的地块肯定会成倍上涨，所以首先就要把这一敏感区控制好。届时，轨道交通方案一经正式确定，就可将两侧土地予以公开拍卖，通过土地收益收回投资。发展敏感区的及时控制就是这一概念。生态敏感区的确定就更为重要。哪些区域对生物多样性、生态资源的保护特别敏感的，我们当然要严加控制，否则将贻害无穷。所以，我们要对富阳的造纸业下很大功夫予以治理控制，因为它影响着下游300多万人的饮水质量问题。而历史文化敏感区比生态敏感区更为脆弱，生态一旦被破坏了，还可以假以时日来恢复，历史文化一旦破坏，则永远不能恢复，所以历史文化敏感区的研究尤为重要。如良渚遗址以及附近的佛教、道教的一些山体要加以保护。前段时间，我们依法关停了一家小石矿企业，山体的开采已危及道教的“龙脉”，山脉被整体破坏，就不能称之为道教名山了。有农民就写信给我，说这一石矿企业刚刚建立，企业关停关系到多少人的生活问题。但对这类问题，我们不能退缩，一定要把历史文化的敏感区保护好，真正体现以规划来保护人民的长远利益。
六、要突破原有计划、规划、政策包括习惯提法的限制
在传统的规划编制过程中，规划的目标往往是委托方提供的，然后由规划师从专业技术的角度做进一步的转译或论证。但战略规划的编制则是对城市战略目标本身进行分析研究，而不是事先给定。这样的话，我们就要放弃过去那种按照领导的意图来编制规划的旧思路。因为概念性规划的灵魂就在于城市发展思路、目标的创新和对过去旧观念的批评意见上。规划就是要找准城市当前和未来发展中存在的问题，就如经济学中的“木桶效应”一样，要在规划编制过程中找出最短的一块木板，然后通过规划实施来予以补齐。市场难以发挥作用的地方，就是由政府通过规划来补齐。如果制订的规划老是夸大哪几块“木板”特别长，而对短的视而不见，那这个规划就是无效的规划，是不可能充分指导发展的规划，只能算是宣传提纲而已。所以，在制订战略规划时，对原有的规划、计划等结论性的东西，既要充分继承，更要大胆突破，从而使规划体现科学性。对规划中的一些问题的争论，应在多种方案编制出来之后而不是在此之前；规划研究单位不能迎合时下热门的话题或领导的既定结论，而应将研究成果建立在严密的论证分析的基础上；城市政府对方案的决策应在专家决策之后而不是先于专家决策。这些关系一定要处理好，力求在规划思路上有所创新。对于编制战略规划中所需要的基础性资料，包括原先做的总体规划，各有关部门都应该及时予以提供。
七、突破单一部门编制规划的限制
吴良镛院士认为：“规划设计贵在思路，设计竞赛不是内容的竞赛，而是概念的竞争，比大师意匠手笔，不要太急，要高层次研究。”一个设计单位一般只能做一个规划，不可能把几个规划都交给一个单位去做。不同设计单位的资源禀赋和实践积累不同，只有引入不同的人才、经验、知识结构，才能做出多样化的规划。这样，我们对规划方案就有多种选择，才有可能通过竞争选优来组合各方案的优点。
广州市政府借鉴一些发达国家和地区的做法，于2000年6月邀请中国城规院、清华大学城规院、同济大学建筑城规院、中山大学城市与区域研究中心、广州市城规勘测设计院五家规划设计单位，开展了广州城市总体发展概念性规划的编制咨询工作。实践表明，这次广州市城市总体发展概念规划的多单位编制的成果，远远超过原先的预料。概念规划不仅提出了许多开创性的设想，而且也给出了众多具体的实施对策。更为可贵的是来自各方面的规划师们，一改过去仅仅是被动地执行或“具体化”上级意图的角色，第一次作为主角深入地参与城市战略层次的决策过程，较为充分地发挥自己的聪明才智，广采博引，并运用一些新的分析工具为战略层次的规划编制的科学性创造了良好条件。
八、突破规划可批性编制方式的限制
过去的城市规划往往以能够批准为目标来编制，这是完全错误的。但当时也的确受到城市规划法的限制。现在建设部对城市总体规划的审批已非常明确，一是大大简化审批程序，二是只审批纲要，不死扣具体的细节问题。概念性规划的推行也为突破可批性创造了条件。这首先是因为这一层次的规划不属于“法定的审批规划”，其编制的科学性较少受现有规划法规框框的影响。其次是由于概念性规划编制方法的竞争性与创造性要求，也使其能突破“常规”。这就为我们在规划编制中增加把握城市问题的精确性和规划自身的可操作性创造了条件。
规划的可操作性体现在三个方面：第一是法律和行政的保障措施。城市规划不仅仅是一项专门技术，同时更是一项政府行为，地方政府作为执法主体，如何具有强有力的规划执行能力。此外，城市规划除了得到立法和执法的保障外，还需要有政府政策的配套。政策，一方面作为城市规划法律文本的补充和具体化，另一方面，则将面对更为广泛、现实的实际问题，在实际工作中更具操作性。政策还可以发挥其协调机制，使城市规划的社会意义与各部门、机构、各阶层人群的具体情况和实际利益结合起来，使城市规划通过规划的转换得到实施。
第二是社会的认同感和参与性。规划从某种意义上讲，还是一项社会改造运动，是一种文明，不是少数规划专家表达他们意志的手段。不然的话，规划将难以得到社会各界的支持和贯彻，城市社会的主体与规划师在城市发展过程中将难免会长期处在对抗的状态，城市规划的原则、意图和内容也就无法体现在城市建设活动之中。
第三是要充分运用市场的力量。规划的90％是靠市场力量去实现的，只有10％是由政府来弥补市场不足。有了市场经济，才有了规划中的控制性详规。法定图则也是按市场经济规律而产生的，就是力求把更多的选择权交给用户，但政府却拥有了调控城市建设的主动权。总体规划、战略规划要充分考虑运用市场机制的效用，而且越到基础性规划特别是专项规划，越要考虑如何引导市场力量去实施好规划。例如在经营城市的过程中，传统做法往往是由于城市的自我扩张之后造成基础设施的短缺，然后再由政府按规划的要求进行建设，这种“滞后性经营”造成基础设施的“正向外部性”的效益全部落入房地产商的腰包，基础设施的适度超前发展也就无法落实。而所谓的“前瞻性经营”，就是利用政府规划制订权所带来的信息优势，在规划的建设区内成片预征建设用地，然后再由规划引导进行基础设施的建设。这样，政府不仅可从“熟地”和“生地”的差价中回收投资，而且新开发区的市政设施、社会服务设施也可以与建设项目同步形成。
此外，在城市总体规划修订过程中，为使对重大问题持续地研究下去，有必要建立城市总体规划编制研究中心，定期对规划进行研究和探讨。
〔此文系仇保兴市长2001年4月30日在杭州市城市总体规划修编工作领导小组（扩大）会议上的讲话〕
