杭州市人民政府办公厅

关于印发杭州市更高水平医疗联合体建设

三年行动计划（2018—2020年）的通知

杭政办函〔2018〕121号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

《杭州市更高水平医疗联合体建设三年行动计划（2018—2020年）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

杭州市人民政府办公厅

2018年10月9日

杭州市更高水平医疗联合体建设三年行动计划

（2018—2020年）

为进一步建立更科学有效的医疗联合体（以下简称医联体）绩效评估体系，形成同质协同的医疗质量管理模式，全面推动更高水平的医联体建设，让市民群众享有更强的获得感，根据《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号）等文件精神，特制定本行动计划。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，认真落实党中央、国务院和省委、省政府关于推进医联体与分级诊疗制度建设的决策部署，紧紧围绕健康杭州建设和深化医药卫生体制改革的总体要求，立足全市经济社会和医疗卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升医疗服务能力、理顺双向转诊机制为重点，持续加大优质医疗资源下沉力度，不断完善医联体组织管理模式、运行机制、服务体系和激励机制，加快推进更高水平医联体建设，有效建立不同级别、不同类别医疗卫生机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建完善分级诊疗制度。

（二）基本原则。

1.政府主导，统筹规划。充分发挥政府主导作用，根据区域医疗资源结构布局，以问题、需求、效果为导向，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医、医养护一体化签约服务和县、乡、村卫生一体化综合管理的基础上，通过统筹规划、市区联动、部门协同、政策引导，推动医疗机构组建医联体。

2.公益导向，机制创新。强化政府办医主体责任，坚持公立医院公益性，切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及，努力减轻人民群众就医负担。坚持医疗、医保、医药联动改革，不断创新和完善机制，逐步破除在行政区划、财务管理、人事管理、薪酬制度、医保支付等方面存在的壁垒，建立完善医联体内不同医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制。

3.资源共享，长效发展。通过专家下沉、技术帮扶、信息共享、人才培养等有效手段，引导医联体牵头单位的优质医疗资源依次梯度下沉，发挥其对基层医疗机构的技术辐射和带动作用。推动实现医联体内不同医疗机构的统一管理、统一运行和统一考核，促进医联体医疗资源共享与有机整合以及医疗质量同质化管理，在医联体内部建立起“资源整合、利益共享、责任共担、质量标化、分工协作”的长效发展机制。

（三）发展目标。

到2020年，建立完善符合我市实际、运行有效的高水平医联体模式，政策体系更加完善，保障机制更加健全，实现优质医疗资源有序有效、依次梯度下沉；全市所有二级及以上公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，社会办医疗机构积极参与，基层医疗服务能力持续提升；重点培育一批具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医联体，使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展的共同体，为患者提供全过程连续服务，推动形成功能明确、富有效率的医疗服务体系和“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗体系。

二、重点任务

（一）深化城乡医联体建设。

在萧山区、余杭区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市等县域以及杭州大江东产业集聚区，以市级三级公立医院为牵头单位，推动形成市级医院、区县（市）级医院和基层医疗卫生机构纵向合作关系，在“双下沉、两提升”紧密合作办医（全面托管、重点托管、专科托管）关系的基础上，建立以管理、技术、人才、信息、资产和文化等为纽带的更为紧密的关系，构建具有较强区域辐射能力的城乡医联体。

1.持续加大资源下沉力度。深化“双下沉、两提升”工作内涵，充分发挥市级三级医院作为城乡医联体牵头单位的技术辐射作用，由其通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，进一步加大对区、县（市）级医院重点学科建设、人才队伍培养、医疗设备使用的支持和帮扶力度，全面提升县域医疗服务能力。充分发挥区、县（市）级医院的县域龙头作用，深入推动区、县（市）级优质医疗资源规范化下沉乡镇，切实提升基层医疗卫生机构的医疗技术水平。

2.畅通城乡医联体内双向转诊。进一步建立完善城乡医联体内市级医院、区县（市）级医院和基层医疗卫生机构三级转诊体系。医联体牵头单位及各成员单位要落实专门机构和人员负责双向转诊工作，制定和落实入、出院标准与双向转诊制度。确需转诊的患者，通过杭州市双向转诊平台优先转至城乡医联体内上级医院，并为其就诊、检查、住院等提供便利。进一步畅通向下转诊通道，保障急性病恢复期、术后恢复期及危重症稳定期患者转往城乡医联体内下级医疗机构继续治疗与康复，上级医院要提供患者住院期间的诊治信息和后续治疗方案。

3.强化基层医务人员培养。进一步做细做实城乡医联体内基层医疗卫生机构的家庭医生签约服务，切实发挥家庭医生“守门人”作用，鼓励和引导居民到城乡医联体内的基层医疗卫生机构首诊。利用乡村医生熟悉农村居民的特点，在签约服务中充分发挥乡村医生的作用。继续加强农村订单式定向医科学生免费培养，重点培养大专学历为主的全科医生。积极探索“县招乡用”的招聘方式，加强县、乡、村一体化管理，持续解决基层医疗人员不足问题。

4.推动医疗资源共享中心建设。深入推动县域医学临床检验中心、临床病理诊断中心、临床影像会诊中心、临床心电会诊中心、消毒供应中心等五大中心全覆盖并有效使用。全面推进市域与县域医疗资源共享体系建设，进一步深化依托杭州市第一人民医院集团（以下简称市一医院集团）设立的杭州市域医学影像、病理、产前筛查诊断中心和危重孕产妇抢救远程会诊系统的临床应用，并重点推进以下工作：

（1）建立市域远程视频会诊中心。依托城乡医联体牵头单位建立远程视频会诊中心，各成员单位接入远程视频会诊系统，通过会诊系统实现远程会诊、监护指导、手术演示、教学等多项功能。

（2）优化市域医学影像会诊（诊断）中心。深化依托市域医学影像会诊（诊断）平台，推进城乡医联体牵头单位与各成员单位开展疑难医学影像会诊。有条件的地区可实行城乡医联体内成员单位的所有医学影像检查（包括体检）由牵头单位统一诊断。

（3）拓展市域病理诊断中心。进一步扩大市域病理诊断中心辐射范围，在原有与富阳区、淳安县开展远程病理会诊的基础上，与所有市级医院和县级病理诊断分中心进行对接，形成全方位市域数字病理诊断体系。

（4）建设市域正电子发射计算机断层显像（PET-CT）检查预约中心。依托市域医学影像会诊（诊断）平台，启动市域PET-CT检查预约中心建设，以信息化手段实现市一医院集团PET-CT医疗资源的市域辐射效应，实现资源有序利用。

（二）强化城区医联体建设。

在主城区（包括上城区、下城区、江干区、西湖区、拱墅区、滨江区、杭州经济开发区和杭州西湖风景名胜区），深化市一医院、市二医院、市三医院、市红会医院、市中医院等5家市级三级综合医院与所有基层医疗卫生机构的紧密合作办医关系，加大市级专科医院与基层医疗卫生机构的合作力度，并建立双向转诊关系，统筹组建覆盖所有市级医院与基层医疗卫生机构的城区医联体。在医联体内以人才流通、技术扶持、资源共享、信息互通、服务衔接等为纽带进行合作。

1.强化双向转诊服务。巩固并深化城区医联体内双向转诊服务体系。进一步打通城区医联体内部资源，赋予家庭医生一定比例的医院专家号及床位等资源，优先保证签约居民在城区医联体内转诊、住院，并开通转诊绿色通道。进一步加强家庭病床管理，完善家庭病床各项管理制度和操作规程。开发主城区统一的家庭医生平台手机版，实现签约转诊手机端应用。探索实施城区医联体内双向转诊居民不再另收一般诊疗费，因病情需要需重复检查和诊疗的项目按比例减免费用。

2.提升基层医疗服务能力。市级医院定期下派专家到基层，通过驻点服务、会诊、带教等方式，逐步实现慢性病防治、诊疗同质化管理。强化签约服务内涵，结合群众实际健康状况，设计针对不同人群的多层次、多类型的个性化签约服务包，并充分发挥中医药的重要作用，满足居民多样化的健康服务需求。进一步加强全科医生队伍建设和人才培养，鼓励专科医生加入签约服务团队，为签约居民提供更优质服务。全面实施慢性病连续处方制度，为签约居民中高血压等16种慢性病患者提供慢病长处方服务。推动建立杭州智慧云药房，由第三方配送商提供药品配送到家服务。逐步探索城区医联体内护师、药师多点执业服务。

3.推动医疗资源共享中心建设。深化5家市级三级综合医院与基层医疗卫生机构紧密合作办医工作内涵，在原有医学影像会诊中心、心电会诊中心、消毒供应中心、慢病联合诊疗中心等“四大中心”的基础上，结合实际需求，深入推进医学影像诊断中心、心电诊断中心、慢性病会诊中心、消毒供应中心、药事服务中心等“五大中心”（以下简称“城区五大中心”）建设。鼓励市级医院通过“城区五大中心”开展会诊诊断服务，相关会诊费用采取政府购买服务形式，并实行专款专用。

（1）医学影像诊断中心。将原有“医学影像会诊中心”全面升级为“医学影像诊断中心”。鼓励城区医联体内基层医疗卫生机构将医学影像检查资料（包括体检资料）上传医学影像诊断中心由市级医院进行集中诊断。

（2）心电诊断中心。将原有“心电会诊中心”全面升级为“心电诊断中心”。鼓励城区医联体内基层医疗卫生机构将心电检查资料（包括体检资料）上传心电诊断中心由市级医院进行集中诊断。

（3）慢性病会诊中心。在原有慢病联合诊疗中心的基础上，建立统一的慢性病会诊中心，通过慢性病会诊信息平台公布市级医院16种慢性病联合门诊排班信息。家庭医生如遇疑难病例可申请线上会诊，由城区医联体内市级医院值班医生通过视频实施远程会诊。

（4）消毒供应中心。以5家市级三级综合医院为牵头单位分别建立消毒供应中心。城区医联体内基层医疗卫生机构可根据实际需要，将需要进行清洗消毒的物品统一配送市级医院消毒供应中心进行集中清洗消毒。

（5）药事服务中心。以5家市级三级综合医院为牵头单位分别建立药事服务中心。城区医联体内基层医疗卫生机构的家庭医生可将处方和诊断等信息提交药事服务中心，经市级医院临床药师审方完成后将结果及时反馈基层医疗卫生机构。鼓励市级医院采用信息化手段对基层医疗卫生机构处方开展点评，加强对家庭医生临床用药指导。

（三）推动县域医疗卫生服务共同体建设。

在县域内组建若干个以县级医院为龙头、其他若干家县级医院及乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为成员单位的紧密型医疗集团作为县域医疗卫生服务共同体（以下简称医共体）。医共体内着力推进县域医疗卫生服务体系、管理体制、运行机制和服务能力的创新转型升级。围绕构建县域医疗卫生服务新体系，整合县乡医疗卫生机构资源，完善乡村卫生一体化管理，促进优质医疗卫生资源的共享。围绕建立县域医疗卫生管理新体制，加快形成统一高效的政府办医体制，健全医共体内部治理机构，落实医共体经营管理自主权。围绕完善县域医疗卫生运行新机制，实施财务集中统一管理，建立人员统筹使用机制，促进资源节约集约利用。围绕增强县域医疗卫生制度新优势，推进医保支付、薪酬制度等关键环节改革，完善财政投入政策，理顺医疗服务比价关系，实行药品耗材统一管理，建立完善绩效评价考核制度。围绕推动县域数字医疗卫生新发展，强化医共体信息化运营管理，完善全民健康信息平台，推进医疗健康数字化监管，加快发展“互联网+医疗健康”服务。围绕促进县域医疗卫生能力新提升，切实提升基本医疗服务能力和基本公共卫生服务均等化水平，做实家庭医生签约服务，加快建立分级诊疗制度。

（四）推进专科联盟建设。

根据我市医疗机构专科优势和特色，以1所或多所协同的医疗机构特色专科为牵头单位，充分发挥国家、省临床重点专科和区域专病中心以及优势专科的辐射引领作用，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域内若干特色专科联盟。通过专科重大疾病救治能力的提升，带动医疗机构整体发展，形成补位发展模式。积极推动中医科、儿科、妇产科、感染科、精神科、皮肤科、肿瘤科等专科联盟建设，按照成熟一个建设一个的原则，全面提升全市医疗机构整体医疗服务能力。

（五）探索建立城市医院集团。

借鉴“深圳罗湖模式”，探索建立以市、区三级医院或业务能力较强的医院为牵头单位，联合辖区基层医疗卫生机构，成立唯一独立法人的城市医院集团，形成“人员使用一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化”的管理模式。集团成立理事会、监事会，管办分开，政事分开，实行“以事定费、购买服务、专项补助”，落实政府对医疗卫生机构的各项投入责任，建立以服务绩效为导向的补偿机制。同时以医院集团医保打包整体支付为纽带，建立“总额管理、结余适当留用、超支合理分担”的激励机制，促进医院集团主动下沉资源做强基层医疗卫生机构，切实提升群众满意度。

三、保障措施

（一）强化政策保障支持。制定完善医联体章程和工作方案，明确医联体成员单位的责任、权利和义务，建立利益共享和责任分担机制，健全长效、稳定的医联体组织运行机制，实现医联体内部人员、医疗、财务管理互通。现阶段，医联体内各医疗机构的产权归属可保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。建立财政补助资金与医联体绩效评价结果挂钩机制。积极推进补偿机制改革，促进服务机制转变，提高资金使用绩效。加大各级财政支持力度，加快推动医联体发展。推动建立公立医院法人治理结构，探索建立基于医联体的现代医院管理制度。

（二）发挥医保杠杆作用。合理拉开基层医疗卫生机构、区、县（市）级医院和省、市医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力。发挥家庭医生在医保付费控制中的作用，引导参保患者有序就医。充分发挥医保杠杆调节作用，提高主城区签约参保人员门诊报销比例，签约参保人员在签约的基层医疗卫生机构就医的，统筹基金报销比例在规定基础上比非签约人员提高3个百分点；在签约的基层医疗卫生机构首诊，或经签约的基层医疗卫生机构转诊至其他医疗机构继续治疗的，门诊起付标准减免300元。探索推进对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等政策，实行医联体内医保总额付费“结余留用，超支分担”的付费模式，并制定相应的考核办法。

（三）实现资源整合共享。充分发挥市和区、县（市）两级健康信息平台对医联体的支撑作用，统筹推进医联体医院管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，推动医联体内诊疗信息互联互通。加快推进全民健康信息互联互通项目，把全过程记录的医疗服务信息、全流程记录的公共卫生服务信息和全生命周期管理的健康信息全方位集成到居民健康档案，建设健康档案全息视图，供医生诊间应用并全面多途径地向居民开放。推进医联体内专家、培训、科研、信息、管理和文化等资源共享，开展业务流程整合、检查检验结果互认、疾病诊断相关分组（DRGs）质量评价管理、临床路径管理、单病种付费等工作，逐步实现质量改进、联合采购、诊疗方案、健康数据、信息系统和评价体系的统一，推动医联体内医疗质量同质化管理。

（四）完善绩效考核机制。强化考核和制度约束，将医联体建设推进情况纳入“健康杭州”建设工作考核、全市深化医改工作考核和院长年度目标责任制考核、医院等级评审内容等。完善考核评价体系和指标，从结构、过程、结果等维度强化目标管理，重点考核医联体管理组织建设、政策配套支持、技术辐射带动、医疗资源下沉成效及分级诊疗效果等内容，将专家资源下派数量和时间、区县（市）级医院学科能力建设、医疗设备配置水平提升、区域统一信息平台建设、医疗资源共享中心建设和使用、医保支出情况、双向转诊人次占比、基层诊疗人次占比、县域内就诊率、签约服务覆盖率和服务质量、群众和医务人员满意度、居民健康改善等纳入考核指标体系。考核评价结果作为财政投入、医保支付、人事任免、评先评优的重要依据。

四、组织实施

（一）加强组织领导。各地政府要落实工作责任，加强组织领导，将更高水平医联体建设三年行动作为重点工作纳入议事日程，并与深化医药卫生体制改革的各项重点工作统筹协调、同步推进。各地医改办要做好牵头抓总，根据辖区实际情况，整体谋划制度设计，及时组织制定各地医联体建设三年行动计划。萧山区、余杭区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市等地区要按照省有关文件要求，全面推动县域医共体建设。有关部门要明确责任分工，强化协作联动，细化落实政策，着力推进医联体建设相关体制机制创新。

（二）加强督促考核。要进一步强化考核和制度约束，将更高水平医联体建设三年任务纳入健康城市以及各地深化医改年度工作考核目标。各地、各相关部门要完善考核方法和指标体系，加大考核评价力度，强化多种层次、多方参与的绩效考核机制，防止和破解大医院“跑马圈地”“虹吸”基层医疗资源等问题。各地医改办牵头负责对高水平医联体建设工作开展考核评估，考核结果应向政府进行报告，并适时向社会公开。

（三）加强宣传引导。各地、各相关部门要进一步统一思想，提高认识，凝聚推进高水平医联体建设的共识，形成推动改革的良好氛围。要及时总结宣传有效经验和先进典型，充分发挥先进典型的带动、示范作用，提高社会认可度和满意率，引导群众改变就医观念和习惯，加快形成合理有序的就医格局。

本行动计划自2018年11月10日起施行，由市卫生计生委负责牵头组织实施。本意见施行期间，如遇国家及省、市有关政策调整，以国家及省、市有关政策为准。

关于《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市更高水平医疗联合体建设三年行动计划（2018—2020年）的通知》政策解读

附件：杭州市更高水平医联体建设三年行动目标

附件

杭州市更高水平医联体建设三年行动目标