杭州市人民政府办公厅关于
推进适度普惠型儿童福利制度建设的意见
杭政办函〔2015〕174号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步促进我市儿童福利事业发展，推进适度普惠型儿童福利制度建设，根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）、《浙江省人民政府办公厅关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》（浙政办发〔2011〕60号）等文件精神，结合我市实际，经市政府同意，特提出如下意见。
一、明确工作目标
根据《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》的要求，整合各类资源，加大投入力度，拓宽保障范围，完善保障体系，基本建立孤儿及各类困境儿童分类保障制度，完善市、区（县、市）、街道（乡镇）、村（社区）四级儿童福利工作网络；到2017年年底，全市建立起以家庭养育为基础、社区照顾为辅助、机构服务为支撑的城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化的适度普惠型儿童福利体系。
二、强化基本原则
（一）以人为本、儿童优先。在制定社会福利事业政策时，优先考虑儿童的生存、发展和受保障权；坚持家庭、机构、社会有机结合, 采取多种措施，满足儿童多样化、个性化的福利需求。
（二）分类保障、适度普惠。立足本市实际，按照适度普惠和分层次、分类别、分标准、分区域的“一普四分”的总体思路，建立不同类型困境儿童生活补贴制度，逐步完善惠及全体儿童生活、医疗、康复、教育、住房、就业等方面的制度体系。
（三）政府主导、社会参与。加强制度建设，增加财政投入，优先为儿童提供福利保障；积极鼓励和引导社会力量参与儿童福利事业，充分发挥专业社会组织作用，营造关心、关爱儿童的浓厚氛围。
（四）城乡统筹、协同推进。注重统筹协调、分类指导，整合各方力量和资源，加强政策支持、加大经费投入，逐步缩小城乡之间、机构养育和亲属抚（托）养之间的差距，促进全市儿童福利事业与经济社会协调发展。
三、落实保障对象
主要保障具有杭州市户籍、未满18周岁的下列未成年人：
（一）孤儿。指失去父母或者查找不到生父母的未成年人，包括福利机构养育孤儿和社会散居孤儿。
1. 福利机构养育孤儿，是指由福利机构养育的孤儿和弃婴，包括在福利机构集中养育的孤儿、弃婴以及在福利机构监护下实施家庭寄养的孤儿、弃婴。
2. 社会散居孤儿，是指父母死亡或者由人民法院宣告父母死亡、失踪的，不在福利机构养育的未成年人。
（二）事实无人抚养困境儿童。指父母双方不能完全履行抚养和监护责任，符合下列条件之一的未成年人：
1. 父母双方均失踪（指失踪2年以上，下同）、服刑（指服刑1年以上，含强制戒毒等，下同）、重残（指一、二级残疾，下同）或长期患重病（指患白血病、尿毒症、器官移植后抗排异治疗、恶性肿瘤等疾病且丧失生活能力1年以上，以县级以上医疗机构出具证明为准，下同）；
2. 父母一方死亡，另一方失踪、服刑、重残或长期患重病以及再婚等情形无法履行抚养义务和监护职责；
3. 父母一方失踪，另一方服刑、重残或长期患重病；
4. 父母一方服刑，另一方重残或长期患重病；
5. 因其他特殊原因造成生活困难，由所在地街道（乡镇）审核，经区、县（市）民政、财政部门认可。
（三）贫困家庭重残、患重病和罕见病儿童。指持有有效期内享受城乡最低生活保障、残疾人基本生活保障或者困难家庭救助证件的家庭中，残疾等级为一、二级或者患有艾滋病、白血病、先天性心脏病、尿毒症、恶性肿瘤等重大疾病的未成年人。
（四）低保家庭儿童。指持有有效期内享受城乡最低生活保障、残疾人基本生活保障救助证件家庭中的未成年人（重残、患重病和罕见病儿童除外）。
（五）困难家庭儿童。指持有有效期内享受除城乡最低生活保障、残疾人基本生活保障以外的困难家庭救助证件家庭中的未成年人（重残、患重病和罕见病儿童除外）。
以上第（二）（三）（四）（五）类未成年人统称为困境儿童。
四、建立健全保障制度
（一）健全落实分类保障制度。
1. 建立孤儿基本生活保障制度。福利机构养育孤儿的年基本生活最低养育标准按不低于当地上年度城镇居民人均消费性支出的80%确定；社会散居孤儿的年基本生活最低养育标准按不低于当地福利机构孤儿养育标准的70%确定，并建立自然增长机制。
2. 建立事实无人抚养困境儿童基本生活补贴制度。将事实无人抚养困境儿童纳入最低生活保障范围，按照当地社会散居孤儿的养育标准，采取补差方式发放基本生活补贴。
3. 建立贫困家庭重残、患重病和罕见病儿童基本生活补贴制度。对贫困家庭重残、患重病和罕见病儿童，按照当地低保标准与社会散居孤儿养育标准的差额发放生活补贴。
4. 建立低保家庭儿童生活补贴制度。对低保家庭儿童，按照当地低保标准与社会散居孤儿养育标准差额的50%发放生活补贴。
5. 建立困难家庭儿童生活补贴制度。对困难家庭儿童，按照当地低保标准与社会散居孤儿养育标准差额的30%发放生活补贴。
上述各类补贴不得重复享受；同一对象具有不同身份的，原则上就高享受，并建立动态管理机制。对事实无人抚养困境儿童，按照《浙江省人民政府关于进一步完善困难群众基本生活价格补贴机制的通知》（浙政发〔2011〕58号）规定给予动态价格补贴。对依法被收养的孤儿、查找到生父母或父母重新履行抚养义务的儿童，自被收养、查找到生父母或父母重新履行抚养义务的次月起停止发放相关基本生活补贴，不再纳入政府供养福利保障范围。持有有效期内享受城乡最低生活保障、残疾人基本生活保障或困难家庭救助证件的家庭中的儿童，自其家庭被取消相应救助资格的次月起停止发放基本生活补贴，不再纳入儿童基本生活补贴保障范围。孤儿年满18周岁后，具备劳动能力和完全民事行为能力的，如为在校学生，继续为其提供福利保障；如为非在校生，一次性发放6个月孤儿基本生活补贴后，不再纳入政府供养福利保障范围，从次月起停止发放相关基本生活补贴。
（二）健全落实医疗康复制度。
做好福利机构养育孤儿和社会散居孤儿的医疗保障工作。事实无人抚养困境儿童参加城乡居民基本医疗保险的，其个人缴纳部分由财政给予补助。对贫困家庭重残、患重病和罕见病儿童，按照《浙江省人民政府办公厅关于进一步完善医疗救助制度有关问题的通知》（浙政办发〔2014〕121号）和《浙江省民政厅、浙江省财政厅、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省卫生厅关于进一步加强医疗救助工作的通知》（浙民助〔2012〕163号）规定，落实医疗救助工作。参加少儿医保的保障对象，享受每两年一次的健康体检。认真实施孤残儿童手术康复“明天计划”“添翼计划”等康复资助项目，确保符合条件的孤儿和困境儿童接受治疗康复。
（三）健全落实教育保障制度。
切实保障孤儿和困境儿童接受义务教育的权利。健康适龄儿童接受普通教育，轻度残疾适龄儿童随班就读，中重度残疾适龄儿童接受特殊教育。儿童福利机构中的重病重残、生活不能自理的儿童在机构内接受特殊教育。杭州市新苗学校要发挥特殊教育学校的骨干作用，面向全市儿童福利机构开展特殊教育方面的业务指导。对在福利机构从事特殊教育工作的专业技术人员，按相关规定落实特殊教育人员工资待遇，并将此类教师的专业职称评定纳入中小学教师评审体系。孤儿较多的区、县（市）儿童福利机构要创造条件，通过设立特殊教育学校以及特殊教育班、卫星班、送教上门、提供远程教育等形式，对孤儿提供特殊教育。孤儿较少的县（市）儿童福利机构可将重病重残、生活不能自理的孤儿委托市儿童福利机构开展特殊教育。
孤儿和困境儿童就读公办幼儿园的，按相关规定给予保育费补助；接受义务教育的，免收杂费、课本费和作业本费，享受爱心营养餐；接受高中段教育的，按相应标准免收学费；接受高等教育的，可优先享受慈善救助、结对帮困等社会力量资助。
（四）健全落实住房保障制度。
1. 对有房产的孤儿，监护人应当帮助其做好产权维护工作。
2. 对无房产的孤儿，要因地制宜解决孤儿成年后的住房问题，及时将其纳入城乡困难群众住房救助体系。其中，儿童福利机构集中养育的孤儿和城镇散居的无住房孤儿成年后，符合公租房申请条件的，经户籍所在地的区、县（市）民政部门认定（杭州市直属福利机构中的孤儿成年后，由市民政部门认定），按规定向住房保障部门提出申请，可优先享受保障。农村无房孤儿成年后，由乡镇政府（街道办事处）帮助其解决住房困难。
（五）健全落实安置就业制度。
从有利于孤儿身心健康成长出发，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养、社会助养等多种方式，妥善安置孤儿，努力使孤儿回归家庭、融入社会。对暂时查找不到家庭的流浪未成年人，可适当延长其在救助保护机构内的救助时间，确实无法查明身份的，可由儿童福利机构进行安置。
积极支持和鼓励福利机构内具有独立生活能力的成年供养对象自谋职业、回归社会。对自愿申请解除政府供养关系并将户籍迁离福利机构的，由福利机构参照机构养育孤儿基本生活养育标准，自户籍迁离的次月起按月发放基本生活补贴，发放期限最长不超过3年。人力社保部门要将有劳动能力且处于失业状态的成年孤儿列入城镇“零就业家庭”人员和农村低保家庭劳动力就业扶持范围，作为就业援助重点对象，提供就业服务和就业援助，优先安排到公益性岗位就业，并按规定给予享受社会保险、职业培训补贴等政策。对不具备劳动能力、无民事行为能力或限制行为能力的成年孤儿，符合低保条件的，要及时纳入最低生活保障范围；符合城镇“三无”和农村五保条件的，要按照有关政策妥善安置。
五、深化保障措施
（一）强化组织领导。各级政府要高度重视孤儿、事实无人抚养等各类困境儿童的福利保障工作，将其纳入国民经济和社会发展总体规划，建立政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与的儿童福利工作机制。市政府成立由分管副市长任组长，市直相关部门为成员单位的杭州市儿童福利工作领导小组，领导小组下设办公室（设在市民政局），负责全市儿童福利体系建设的日常工作。各区、县（市）要成立相应的领导机构，负责推进本区域儿童福利事业健康发展。
（二）完善服务体系。各级民政部门要依托儿童福利机构或社会福利机构，组建儿童福利指导中心，加强对儿童福利工作的指导，明确职能和人员力量。乡镇（街道）、村（社区）要建立健全儿童福利督导体系，村（社区）要按规定在工作人员中确定1名儿童福利督导员，负责本辖区儿童福利督导工作。儿童福利督导岗位人员经费可采用政府购买服务方式给予补助。开展“儿童之家”试点工作，争取到2017年年末各街道（乡镇）均建立1—2家“儿童之家”。加强儿童福利机构建设，提升市儿童福利院办院水平，进一步发挥其示范引领作用。推进区、县（市）儿童福利机构和未成年人救助保护机构升级改造。定期开展普查，及时发现孤儿和困境儿童并建立数据档案，推进儿童福利信息管理系统建设，形成孤儿和困境儿童基本情况数据库，实现数据信息共享。
（三）加大财政投入。各级财政要按照适度普惠型儿童福利体系建设要求，建立稳定的经费保障机制，将保障孤儿、困境儿童及儿童福利工作人员所需经费纳入年度财政预算；通过财政预算、福彩公益金等渠道安排资金，按规定保障机构工作人员的各项待遇，确保人员队伍稳定和各项儿童福利保障政策落实到位。
（四）营造舆论氛围。各级各相关部门要加强与市级主流媒体合作，通过开设宣传专栏、刊播公益广告等形式，广泛宣传“儿童优先、儿童利益最大化”理念、儿童福利的法律法规和政策、适度普惠型儿童福利制度建设的重要意义和工作举措，弘扬助孤、爱幼、济困的社会风尚，营造良好的舆论氛围。
本意见自2016年1月25日起施行，由市民政局负责牵头组织实施。
杭州市人民政府办公厅
2015年12月24日
