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杭州市人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见(杭政函〔2016〕167号)
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杭州市人民政府关于深化财税体制改革

加快建立现代财政制度的实施意见

杭政函〔2016〕167号

   

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:

为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署和十八届三中全会关于深化财税体制改革的目标任务,更好发挥财税体制改革在全面深化改革中的支撑作用,加快建立具有杭州特色的现代财政制度,根据《浙江省人民政府关于加快建立现代财政制度的意见》(浙政发〔2015〕41号)和《浙江省财政厅关于深化财政体制改革的实施意见》(浙财预〔2015〕50号)的精神,现就我市深化财税体制改革,加快建立现代财政制度提出如下意见:

一、总体要求

(一)总体目标。按照国家新一轮财税体制改革确定的“完善立法,明确事权,改革税制,稳定税负,透明预算,提高效率”的基本思路,稳步推进我市财税体制改革各项工作,努力建设有利于转变经济发展方式、搞活微观市场主体、建立公平统一市场、实现基本公共服务均等化的现代财政制度。

1. 近期目标(到2017年):全市各级财政部门实现全口径预算管理,进一步完善预算管理制度;逐步理顺市与区、县(市)两级政府事权和支出责任关系;贯彻落实国家税制改革要求,切实降低企业税费负担,提高税法遵从度和纳税人满意度;初步形成决策科学化、主体多元化、渠道多样化的财政投入机制;规范地方政府债务管理,妥善处理政府存量债务;加强预算执行管理,推进预算绩效管理;增强财税改革与其他改革的协同性,基本搭建起现代财政制度框架。

2. 远期目标(到2020年):实施全面规范、公开透明的预算制度,形成科学规范的跨年度预算平衡机制;政府事权与支出责任相适应的制度基本建立并规范运行;建成符合中央要求,有利于优化财源结构、促进社会公平的地方税收体系;构建财政激励引导经济社会发展的长效机制;建立科学规范的政府债务管理及风险预警机制;预算绩效管理融入预算管理全过程,监督考核制度运行有序;财税改革与其他领域改革协同配合、良性互动、相互促进,建成具有杭州特色的现代财政制度。

(二)基本原则。

1. 坚持顶层设计与稳步推进相结合。围绕财税改革总体目标,紧密结合杭州实际,增强财税改革与其他领域改革的关联性、系统性及互动性,形成协同推进改革的合力。合理选取改革的切入点和突破口,准确把握改革的时机、节奏和力度,积极稳妥、有序推进各项改革任务落实。

2. 坚持事权和支出责任相结合。保持现有财力格局总体稳定,科学把握市与区、县(市)的财政分配关系,既保障推进市级重大改革、加快经济转型升级、促进基本公共服务均等化、提高统筹城乡发展能力,又充分考虑地方利益和分级管理的需要,调动地方推进财税改革的积极性,增强全市经济社会发展活力。

3. 坚持涵养优质税源和稳定经济增长相结合。坚定不移推动实体经济发展,实施精准的减税降费政策,夯实持久、稳定的财源基础,增强市场活力,降低企业成本,在保持财政收支规模适度增长的同时,促进税收结构与产业结构相适应,一般公共预算收入与经济增长相协调,为经济增长和民生保障提供可持续的财力支撑。

4. 坚持财政投入与社会参与相结合。强化财政政策和资金的导向功能,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,突出公共领域财政政策的普惠性和竞争性领域财政政策的杠杆性,创新财政理财方式,拓宽资金供给渠道,提高资金供给效率。放大财政资金的杠杆撬动作用,灵活运用城市发展基金、政府产业基金以及PPP模式、政府购买服务等方式带动社会投资,提高公共产品和公共服务的供给效率。

二、健全规范透明的预算制度

(三)完善全口径预算体系。全面推进政府预算体系建设,政府的全部收入和支出都纳入预算管理,做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”。加快完善预算支出定额和标准体系,强化预算安排与人员编制、资产状况、预算执行率和绩效评价结果相挂钩的机制。加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度,从2016年1月1日起,将水土保持补偿费等五项基金纳入一般公共预算,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障的民生支出。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,到2020年上缴比例提高到30%,更多用于保障和改善民生。扩大国有资本经营预算编制范围,市属国有独资企业从2017年开始全部纳入市本级国有资本经营预算编制范围,实现市本级国有资本经营预算全覆盖。加强社会保险基金预算管理,在确保社会保险基金安全的基础上,做好基金结余的保值增值。〔市财政局牵头,市委宣传部、市国资委、市人力社保局和各区、县(市)政府配合〕

(四)深化专项资金管理改革。突出专项资金的导向和调控作用,完善财政专项资金管理清单制度,并按规定向社会公开。改革专项资金分配使用方式,对具有属地管理信息优势的专项资金,主要采取因素法分配,由区、县(市)按规定用途和方向使用;对用于重大工程、重点项目的专项资金,主要采取项目法管理,推行竞争性分配方式,建立有效的监督制衡机制;对具有一定外部性确需保留的竞争性领域专项资金,采取基金管理等市场化运作模式,吸引带动社会资本。加快整合财政专项资金,逐步取消竞争性领域财政直接投入,取消政策到期、绩效低下以及市场竞争机制能够有效、充分调节领域的专项资金。统一预算管理权,将所有预算资金纳入财政部门统一分配。从2016年起逐步取消由本级财力安排的部门财政专项资金,基本支出以外的支出需求按规定编制项目预算。实施项目全周期滚动管理,从2017年起实施财政项目库管理,对未入库的项目一般不得安排项目预算,并逐步完善项目退出机制。加快推进零基预算改革,逐步实现零基预算改革与项目库管理、中期财政规划相衔接。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(五)加强财政资金统筹使用。加快盘活各领域财政存量资金,调整优化公共财政支出结构,统筹用于发展急需的重点领域并优先保障民生支出。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。从2016年起,国有资本经营预算收入原则上都要由财政统筹安排。认真贯彻厉行节约各项规定,规范各类行政性经费使用,严格控制一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不再采取挂钩方式。重点支出要根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。市级部门不得下达与财政支出相关的考核指标。项目预算执行进度较慢的,同级财政可按一定比例收回资金统筹使用。对上级政府下达的专项转移支付,下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上,结合本地实际,将支出方向相同、扶持领域相关的专项转移支付资金统筹使用。加快盘活财政存量资金,建立结转结余资金定期清理机制,对结余资金和连续两年未用完的结转资金,一律收回统筹使用;对不足两年的结转资金,要加快预算执行,不需按原用途使用的,应按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(六)推进财政信息公开。积极完善预决算公开长效机制,推进政府预决算、部门预决算、“三公”经费预决算公开。除涉密信息外,依法及时公开经本级人民代表大会及其常务委员会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表,所有使用财政资金的部门和单位应当主动公开经本级财政部门批复的本部门和单位的预决算信息。除涉密信息外,政府预决算、部门预决算要按规定公开到功能分类项级科目和经济分类科目。政府预决算要按规定公开本级政府财政转移支付和举借债务等重要事项。积极推进各部门和单位机关运行经费、政府采购、预算绩效、国有资产和专项资金全过程管理信息公开。细化“三公”经费公开内容。政府和部门、单位门户网站应设立专栏,汇总公开信息,并保持长期公开状态。各级政府要强化主动公开意识,切实履行公开责任,扎实做好预决算公开工作。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(七)实行中期财政规划管理。各级财政部门应与发改、统计、税务等部门密切合作,研究编制中期财政规划,对未来3年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内的重大改革、重要政策和重大项目,研究制订政策目标、运行机制和评价办法,强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。各区、县(市)最迟应从2017年起试编2018—2020年三年滚动财政规划。各部门要与同级财政部门同步编制部门三年滚动财政规划,并按照部门预算管理有关规定执行。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(八)改进年度预算控制方式。一般公共预算审核重点由财政收支平衡状态向支出预算和政策拓展。根据经济形势和政策调整等因素科学预测,将收入预算从约束性转向预期性。强化支出预算约束,各级政府向本级人大报告支出预算的同时,还应重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出,必须报经本级人大常委会审查批准。建立跨年度预算平衡机制,一般公共预算执行中如出现超收,超收部分应用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,应通过调入预算稳定调节基金或削减支出实现平衡。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收,超收部分应结转下年安排;如出现短收,通过削减支出实现平衡。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

三、深化财政体制改革

(九)建立事权与支出责任相适应的制度。按照中央及省有关事权和支出责任划分,全面厘清市与区、县(市)两级政府之间的事权和支出责任范围,逐步明晰两级政府间原来存在的模糊、交叉、错位的事权界线,规范共担事权涉及两级政府分担资金的比例和标准。适时调整市、区两级政府财政体制,加快萧山区、余杭区、富阳区与主城区一体化发展,力争到“十三五”期末基本建立事权和支出责任相适应的制度。(市财政局牵头,市级相关部门和各区政府配合)

(十)完善转移支付制度。完善一般性转移支付制度,逐步提高市级财力安排一般性转移支付比重。加强一般性转移支付管理,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,促进基本公共服务均等化。大力清理、整合、规范专项转移支付,整合归并目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付。规范专项转移支付分配使用方式,除上级政府有明确要求或市委、市政府已有规定外,市业务主管部门一般不再直接将资金补助到企业和区、县(市)具体项目;除按规定应当由上下级政府共同承担的事项外,一般不得要求各区、县(市)政府承担配套资金。专项转移支付应当分地区、分项目编制。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。完善转移支付绩效评价制度,加强对转移支付资金的监督检查和绩效评价。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(十一)建立高新技术产业地方税收增量返还奖励政策。大力支持信息经济发展,引导各区加快发展高新技术产业。从2016年起,对各区所属的国家级高新技术企业,其企业所得税地方部分上交市财政的当年增量,奖励返还给各区,激励发展高新技术产业,促进产业结构优化提升。(市财政局牵头,市科委和各区政府配合)

(十二)优化地方财政收入激励奖励政策。在确保实现当年财政收支平衡、完成政府目标任务的前提下,完善市对各区地方财政收入激励奖励政策。从2016年起,市财政奖励与各区地方财政税收收入当年增收额挂钩,奖励资金主要用于支持各区经济转型升级、公共服务提升以及农业农村发展。(市财政局牵头,各区政府配合)

(十三)完善城乡统筹激励奖补政策。建立财政支持城乡统筹发展、推进公共服务均等化的长效机制,完善专项资金分配方式,加大对农业农村工作的支持力度。从2016年起,实施市对县(市)城乡统筹激励奖补政策,市财政奖励与各县(市)地方财政税收收入当年增收额挂钩。各县(市)政府应将奖励资金全额用于城乡统筹发展,加强资金使用监管。〔市财政局牵头,市农办、市发改委、市环保局和各县(市)政府配合〕

(十四)健全生态环保财政综合奖惩制度。践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,整合现行的生态环保类财政政策,建立绿色发展的财政综合奖补机制。继续实施生态环保转移支付制度、与污染物排放总量挂钩的财政收费制度、省级重点生态功能区建设示范财政政策和重点生态公益林补偿机制,2016年年底前完善生态补偿资金管理办法。〔市财政局牵头,市环保局、市林水局和各区、县(市)政府配合〕

(十五)完善土地出让收益分配政策。贯彻落实国家关于土地出让收支预决算管理的制度,细化土地出让收支预算编制,严格土地出让收支预算执行,适时完善市区土地出让收益分配政策。〔市财政局牵头,市国土资源局和各区、县(市)政府配合〕

四、落实税费制度改革政策

(十六)加快完善地方税收体系。贯彻落实国家、省市各项税收政策,培育涵养地方优质税源,支持实体经济发展,促进地方税收可持续增长。推进营业税改征增值税全面扩围,打通增值税抵扣链条,降低企业税收负担。在国家和省的统一部署下,结合地方实际,落实资源税、个人所得税、环境税、消费税等税制改革。积极争取国家税收试点政策在我市先行先试或复制推广。〔市地税局牵头,市国税局和各区、县(市)政府配合〕

(十七)建立现代税收征管体制。深化国税、地税征管体制改革,加强国税、地税合作,推进税收征管体制和征管能力现代化。转变税收征收管理方式,加强事中事后管理,提升大企业税收管理层级,深化税务稽查改革。加快构建“互联网+税务”智慧税务体系,全力推进信息技术和纳税服务的深度融合,在2016年全面完成“金税三期”推广工作的基础上,进一步简化网上办税流程,稳步推行纳税服务和税收征管全流程无纸化办理,到2020年形成线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效的电子税务局。创新纳税服务机制,完善12366纳税服务平台,提升纳税人获得感。〔市地税局、市国税局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(十八)减轻企业税费负担。全面落实小微企业一揽子税收优惠政策,加大增值税、企业所得税等税收优惠政策落实力度,按规定减免部分行政事业性收费和政府性基金、教育费附加、地方教育附加和地方水利建设基金。全面落实有关研发费用加计扣除、国家高新技术企业、固定资产加速折旧、技术合同登记等企业所得税优惠政策。落实普遍性降费政策,取消、免(停)征、降低部分行政事业性收费和政府性基金,公布收费目录清单并实施动态更新。〔市地税局、市国税局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕 

五、建立多元化财政投入机制

(十九)完善惠民财政政策保障机制。树立共享发展理念,强化“政府主导、各方共担”的多渠道民生保障机制,调动政府、社会和个人共推民生改善的积极性,逐步提升基本公共服务均等化水平。坚持公共财政导向,加大对教育、医疗、社保、就业等民生事业的资金保障力度,确保新增财力的三分之二用于民生。增加扶贫投入,加强扶贫资金管理,提高扶贫资金使用效益。规范惠民财政支出政策,对收入高增长时期项目设置或标准不尽合理、承诺过多等不可持续支出或政策性挂钩支出,在合理评估的基础上及时调整。各区、县(市)政府不得擅自调整省、市出台的基本民生支出政策,确需调整的,应报市政府批准后执行。〔市财政局牵头,市农办、市人力社保局、市教育局、市卫生计生委、市民政局、市残联和各区、县(市)政府配合〕

(二十)积极发挥政府产业基金作用。创新财政支持经济发展方式,加快设立各级政府产业基金,引导并撬动社会资本投资,更好地推动大众创业、万众创新。切实履行财政资金出资人职责,力争3年内全市各级政府产业基金规模达到300亿元,其中市本级不少于50亿元,撬动社会资本投入1000亿元,重点支持信息经济、文化创意、金融服务、旅游休闲、健康、时尚、高端装备等主导产业。积极对接、争取国家和省级各类产业基金,加强基金配套制度建设以及产业项目对接。〔市财政局牵头,市委宣传部、市科委、市经信委、市发改委和各区、县(市)政府配合〕

(二十一)构建大众创业、万众创新财税政策扶持体系。全力推进“中国(杭州)国家自主创新示范区”建设,灵活运用股权投资、贷款贴息、风险补偿等市场化手段鼓励创业创新,支持城西科创大走廊等重大创新平台建设,落实省、市关于特色小镇、众创空间、孵化器等奖励政策,鼓励建设高水平大学和新型科研机构。加快建设“中国(杭州)跨境电子商务综合试验区”,落实跨境电子商务相关财政奖励补助政策。支持打造“小微企业创业创新城市示范”,从2016年起3年内,全市每年安排不少于50亿元资金用于支持小微企业创业创新。加强人才财税政策精准供给,加大高层次人才、高技能人才财税政策扶持力度,最大程度释放人才创业创新活力。〔市财政局、市国税局、市地税局牵头,市科委、市经信委、市发改委、市跨境电商综试办和各区、县(市)政府配合〕

(二十二)建立新型城建投融资机制。更好发挥财政资金引导撬动作用,拓宽资金融资渠道,统筹运用财政预算、银行信贷、政府债券、社会资本等各类资金。积极争取专项建设基金等开发性、政策性银行信贷支持。鼓励政府和社会资本合作,加强PPP项目服务中心管理和运营,通过特许经营、政府购买服务等方式,扩大公共产品和服务供给。加强政府投资项目管理,以直接投资方式为主安排政府投资资金,实现三年滚动政府投资计划与中期财政规划的有效衔接。〔市财政局、市发改委牵头,市建委、市交通运输局和各区、县(市)政府配合〕

(二十三)积极推进政府购买服务。创新公共服务供给方式,加快政府职能转移,规范并推广政府购买服务,提高公共服务供给效率,到2017年基本建立比较完善的政府购买服务制度。扩大政府购买服务范围,在明确政府职能、厘清政府与市场边界的前提下,将可由社会力量提供的公共服务和政府职能辅助性服务逐步纳入政府购买服务目录。加强政府购买服务资金管理,所需资金从既有预算中安排。〔市财政局、市编委办牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

六、规范地方政府债务管理

(二十四)加强地方政府债务限额管理和预算管理。根据省、市下达的地方政府债务限额,由市和区、县(市)政府提出当年政府债务举借和使用计划,编制预算调整方案,报同级人大常委会批准后,报省级政府备案并由省级政府代为举借。将地方政府债务分类纳入预算管理,一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理。〔市财政局牵头,市发改委、市国土资源局、市国资委和各区、县(市)政府配合〕

(二十五)妥善处理政府存量债务。根据财政部和省财政厅统一部署,加快将存量政府债务置换为政府债券,降低融资成本,缓解短期偿债压力。依法处置政府存量或有债务,对符合条件的或有债务转化为政府债务的,按有关程序批准后予以转化。融资平台公司要遵循市场规则妥善偿还存量债务,切实履行偿债责任。〔市财政局牵头,市发改委、市国资委、市国土资源局和各区、县(市)政府配合〕

(二十六)健全债务风险评估和预警机制。结合财政部和省财政厅的政府债务考核指标,评估各地区债务风险状况,完善地方政府债务风险预警机制。实施高风险地区化债计划管理,在严格控制债务增量的同时,逐步降低债务风险。加强对政府债务举借、管理、使用和偿还情况的管理和监督。〔市财政局牵头,市国资委、市审计局和各区、县(市)政府配合〕

七、提升预算执行效能

(二十七)硬化预算执行刚性。强化预算执行约束,做到“先有预算、后有支出”,严格执行人民代表大会审议通过的预算。年度预算执行中除特别事项外,一般不出台增加当年支出的财政政策;确需出台的,支出资金在后续年度预算中安排。加快预算下达和预算执行进度。规范预算变更,各预算单位的预算支出应当按照预算科目执行,不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金确需调剂变更的,须报同级财政部门审批。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(二十八)深化国库集中收付运行机制。不断扩大国库集中收付的资金覆盖率,至2020年实现国库集中收付资金全覆盖。建立和完善预警高效、纠偏及时、控制有力的预算执行动态监控体系。推进国库集中支付电子化管理改革,防范资金支付安全风险。加快推进政府会计制度改革,建立权责发生制的政府综合财务报告制度。加强非税收入监督管理,推进非税收入电子化收缴。〔市财政局牵头,市级相关部门和各区、县(市)政府配合〕

(二十九)加强财政资金运营管理。规范国库现金管理,建立地方国库现金流量预测体系,探索实施库底现金目标余额管理,财政库款余额控制在上级财政部门规定的标准以内。规范财政资金存放行为,各级财政部门应结合地区实际,稳妥有序开展财政资金竞争性存放。积极推进行政事业单位公款竞争性存放管理工作,由各级财政部门统一规范各单位公款公开招标,加强执纪监督,建立公款阳光存放长效机制。〔市财政局牵头,市纪委和各区、县(市)政府配合〕

(三十)强化预算绩效管理。健全全过程预算绩效管理机制,强化支出责任和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。加强对社会关注度较高的重大民生政策和重点支出的绩效评价。加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。重大绩效信息要向本级政府报告,为政府决策提供依据。大力推进绩效目标管理,促进绩效目标合理化、科学化。推动第三方绩效评价机构发展,逐步建立第三方评价、财政部门重点评价和主管部门绩效自评相结合的多元化绩效评价体系。〔市财政局牵头,市纪委、市审计局和各区、县(市)政府配合〕

(三十一)建立预算监督长效机制。严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规,依法行使行政决策权和财政管理权。各级各部门应强化依法理财治税的意识和能力,将财政运行全面纳入法治化轨道。筑牢财政源头治腐防线,主动接受人大监督,听取政协的意见和建议,认真落实审计整改意见,逐步引入社会监督机制,构建财政“大监督”格局。加强行政事业单位财务管理,强化部门预算主体责任,探索会计核算新方式。加快推进“数字财政”建设,建立财政财务数据共享机制,提升财政管理和服务水平。加快建立财政部门和各单位内部控制制度体系,切实提高风险防控能力和内部管理水平。严格遵守财经纪律及各项财务规章制度,严肃查处各类财经违法违规行为。〔市财政局牵头,市纪委、市审计局、市法制办和各区、县(市)政配合〕                        

八、工作要求

(三十二)加强组织领导。各区、县(市)政府及其相关部门要进一步强化大局意识、责任意识和改革意识,把全面深化财税体制改革摆到全局性、战略性位置。各级财政部门要按照本实施意见的要求,结合当地实际,制定具体实施方案,并认真组织实施。

(三十三)强化协同配合。加强财税政策与土地、环保、金融、价格等政策的配合,协同推进全市经济体制改革任务。加大积极财政政策实施力度,全力支持去产能、去库存、去杠杆、降成本,优化企业发展环境。推进行政事业单位资产分类管理,探索建立重大活动资产管理长效机制。

(三十四)注重宣传引导。加强对财税体制改革工作的正面宣传和舆论引导,总结推广好经验好做法,增强社会对财税体制改革的认识、理解和支持,努力营造有利于推进财税改革的舆论氛围。继续深化“财税直通车”服务品牌,为全市创新创业提供精准有效的服务。

本意见自2016年12月11日起施行,由市财政局负责牵头组织实施。


杭州市人民政府

2016年11月10日


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